O
Príncipio “Pro Actione”
“Para efetivação do direito de acesso à
justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promoverem
a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas” cita o artigo
7º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA). Este
artigo contempla o Princípio “Pro Actione”
ou Princípio do favorecimento do processo, contribuindo para a efetivação do
direito de acesso à justiça proclamado por sua vez pelo principio da Tutela Jurisdicional
Efetiva.
O princípio que nos dias de hoje consta do
art. 7º CPTA foi uma inovação da reforma do processo administrativo de
2002/2004, sendo que até aí apenas era citado a nível jurisprudencial,
originando assim uma reconfiguração do processo administrativo em torno do príncipio Pro Actione que se manifesta
como corolário do principio constitucional da tutela jurisdicional efetiva,
demonstrando também a passagem de um modelo de contencioso objetivista para um
contencioso subjetivista, em que se pretende garantir a satisfação dos direitos
dos particulares. Este último princípio constante do art. 268º nº4 da
Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) consagra o direito
fundamental de acesso à justiça administrativa (no seguimento do art. 20º CRP
que consagra o direito geral à justiça) revelando que qualquer pessoa pode
fazer valer contra a administração um seu direito ou interesse legalmente
protegido. Portanto o preceito constitucional está orientado para “assegurar
que os tribunais administrativos proporcionem uma tutela jurisdicional efetiva
a quem a eles se dirigir na busca de proteção”[1]. É de referir também o
art. 2º CPTA que proclama que a todo o direito corresponde uma ação, isto é, que
para todo o direito existe um meio adequado para o fazer valer perante os
tribunais administrativos. Ora é nesta sequência que o Principio “Pro Actione” do art. 7º CPTA se vem a revelar um dos
troncos do Processo Administrativo na medida em que defende uma interpretação e
aplicação das normas processuais de modo a favorecer o acesso aos tribunais,
evitando situações de “denegação de justiça” (Vieira de Andrade)
complementando, deste modo, aqueloutro preceito constitucional e outros tantos
contidos no CPTA.
Na prática, este preceito funda-se no
principio “in dúbio pro actione”, ou
seja, impõe ao juiz o suprimento oficioso da falta de um pressuposto processual
sanável para que deste modo se evitem as absolvições da instância e se favoreçam
as decisões de mérito. No fundo, o resultado que este preceito visa atingir é o
da prevalência da justiça material sobre a justiça formal, evitando que o juiz
se deixe de pronunciar sobre uma certa causa pela falta de um pressuposto processual
dispensável. Portanto, o principio pro
actione faz prevalecer a decisão de mérito sobre a decisão de forma,
invertendo aquela que fora outrora a posição tradicional da jurisprudência
portuguesa de proceder a uma interpretação demasiado formalista dos
pressupostos processuais. Aliás, sabe-se que o juiz tinha uma tendência em
aproveitar razões meramente formais para se abster do julgamento do mérito das
causas, fazendo com que existisse um número excessivo de casos em que os
particulares não chegassem a ver os seus direitos e interesses sequer apreciados
visto que, para se chegar a uma decisão de fundo, é primeiro necessário
verificar o preenchimento de diversos pressupostos processuais. Em concreto, o
julgador efetuava análises rigorosas e inflexíveis desses pressupostos acabando
por se pronunciar pela absolvição da instância, tendo em conta o regime do
LPTA, em casos que, muitas vezes, poderiam ser de meras correções de erros.
Ora o pretendido pelo art.7º é exatamente
a introdução de uma flexibilidade no sistema relativamente aos pressupostos
processuais, acabando com as referidas análises rigorosas. A título de exemplo,
o professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[2] refere a situação em que a
lei atribuí poderes de apreciação ao juiz, em que este está vinculado pelo Principio Pro Actione a não realizar uma
interpretação restritiva desses poderes mas sim uma interpretação que,
inversamente, conduza à extração máxima das potencialidades que os preceitos
comportem. Portanto, no fundo, o que se pretendeu com a consagração deste
principio é que através das normas processuais se favoreça o proferimento de
decisões de mérito sobre a tutela que o particular requereu e que “o juiz
administrativo deixe de ser um “passível revisor da legalidade” para servir a
justiça material do caso”[3], como foi durante anos em
que se quedava por pronúncias formais, pondo termo ao processo sem analisar a
questão de fundo.
Estando já definido qual o conteúdo do principio pro actione, há que referir
que, apesar da sua grande importância no contencioso administrativo, este
principio não pode prevalecer sobre todos os outros. Portanto, entende-se que a
aplicação do principio contido no art. 7º não pode ser realizada de modo a
violar outras regras e princípios que também concretizam o direito de acesso à
justiça, nomeadamente aquelas regras que são características de determinados
meios processuais, como o princípio da celeridade processual característico dos
processos cautelares. Há então que harmonizar o principio do favorecimento do
processo com todos os outros que também visem dar aplicação à tutela
jurisdicional efetiva, não podendo aquele prevalecer “tout court”.
Com isto alguns autores defendem que o princípio
só poderia ser aplicado caso existissem sérias dúvidas sobre a interpretação ou
integração das normas processuais, aliás na sequencia da sua formulação
tradicional “in dúbio pro actione”
(em caso de dúvida, decide-se de modo a favorecer o seguimento do processo).
Porém, penso que o entendimento dos professores MÁRIO OLIVEIRA e PEDRO
GONÇALVES será mais correto: estes explicam, desde logo, que o próprio
legislador deixou em aberto esta questão, entendendo depois que o juiz tem de
visar uma aplicação das normas processuais como um instrumento da tutela jurisdicional
efetiva, do acesso aos tribunais, e não como um obstáculo à mesma.
Além disto há que fazer uma precisão: o principio pro actione só pode ser
utilizado para favorecer o processo e não o pedido! Portanto, a aplicação do
princípio cinge-se a questões processuais (e não questões materiais) para, na
sua sequencia, se conseguir chegar a uma decisão de mérito. Mais: o juiz não
pode, ao abrigo deste princípio, desconsiderar os pressupostos processuais.
Como já se disse acima, este tem de ser aplicado em consonância com todos os
outros princípios e regras, não tendo sido intenção do legislador conferir ao
juiz um poder de livre apreciação dos pressupostos processuais, utilizando-os
de forma que mais lhe convier. Aqueles pressupostos têm de ser respeitados e
cumpridos visto que tutelam valores do ordenamento jurídico. Portanto, só em
caso de aplicação de certos pressupostos processuais se gerarem grandes
injustiças é que o juiz pode fazer uma interpretação dos mesmos de modo a
favorecer o seguimento do processo. Logo o juiz poderá fazer-se valer deste
principio quando, por exemplo, “erro desculpável quanto à errada identificação
do autor do ato recorrido, devendo esta originar indeferimento liminar apenas
nos casos de incerteza absoluta”.
Nesta sequência, autores como VIEIRA DE
ANDRADE afirmam que o juiz administrativo deve adotar o mesmo papel diretor que
o juiz tem no processo civil, aplicando o art. 278º Nº3 do Código do Processo
Civil também ao processo administrativo que postula “além do dever do juiz de
providenciar para o suprimento dos pressupostos processuais suscetíveis de sanação,
determina que não há lugar a absolvição da instância quando o pressuposto se
destine a tutelar o interesse de uma das partes e a decisão de fundo deva ser
integralmente favorável a essa parte”[4].
Em diversos acórdãos o princípio do
favorecimento do processo já foi colocado em causa, ora vejamos:
No acórdão 0850/7 do Supremo Tribunal
Administrativo (doravante STA), o princípio vem a ser objeto de dilema devido à
duvida sobre a aplicação do regime transitório da Lei 15/2002 ou do CPTA
relativo ao prazo para interpor recurso jurisdicional. Nesta sequência, alega a
reclamante que “a aplicação dessa mesma norma (art.
5º da citada lei) comporta a violação do princípio
pro actione e, consequentemente, a violação do direito fundamental de
acesso ao direito. Razão pela qual, e em face das circunstâncias do presente
caso, deve, pois, ter aplicação plena o princípio
pro actione de forma a impedir que a rígida aplicação das regras
processuais possam por em causa o exercício do direito fundamental de acesso ao
direito e, em consequência, admitido o presente
recurso”. Porém, o STA ao pronunciar-se sobre a questão refere
que, no caso não existem quaisquer dúvidas sobre a aplicação do regime do CPTA
(“as disposições do Código do Processo nos
Tribunais Administrativos não se aplicam aos processos que se encontrem
pendentes à data da sua entrada em vigor” o que ocorre no caso) pelo que
não está violado o principio pro actione, estando antes em causa o
cumprimento, pela reclamante, de certos requisitos, tal como a apresentação
tempestiva do requerimento de interposição do recurso jurisdicional, o que não
ocorreu no caso, tendo a sua reclamação sido negada.
É de
salientar que o acórdão faz ainda referência ao conteúdo do próprio princípio
referindo que “no âmbito da ponderação dos pressupostos processuais, os
princípios anti formalista, "pro
actione" e "in dubio pro
favoritate instanciae" impõem uma interpretação que se apresente como
a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efetiva.
Assim, suscitando-se quaisquer dúvidas interpretativas nesta área, deve
optar-se por aquela que favoreça a ação e assim se apresente como a mais capaz
de garantir a real tutela jurisdicional dos direitos invocados pelo autor”
O mesmo se
diga no acórdão 1109/04 do tribunal constitucional que refere que o princípio pro actione postula que “ao
nível dos pressupostos processuais, se privilegie a interpretação que se
apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela
jurisdicional efectiva e que se pode traduzir na fórmula in dubio pro habilitate instantiae. Todavia, importa notar que o princípio pro actione não corresponde a
um princípio pro administrado, pois que não releva no plano material, antes
opera no âmbito do direito processual, limitando-se ao mero direito de ação
jurisdicional”
Portanto para concluir, pode dizer-se que
o Principio pro actione tem um duplo
objetivo: permitir o acesso aos tribunais (concretizando o principio de tutela
jurisdicional efetiva) e evitar situações de “denegação de justiça”, estando
ambas as finalidades conexas. Assim, com a consagração do mesmo, pretende-se evitar
situações de excessivo formalismo e multiplicar as situações em que o juiz
chega a uma decisão de mérito sobre a causa que o interessado pretende ver
tutelada. Pessoalmente acho que este princípio, a par de outras inovações, foi
um grande passo para se deixar o objetivismo do contencioso para trás e
ultrapassar alguns dos seus “traumas” promovendo um contencioso subjetivista,
mais preocupado com os particulares e os seus interesses.
Catarina
Cardiga
Nº23337
4º
ano Subturma 2
Bibliografia:
Andrade, José Carlos Vieira de. “A Justiça
Administrativa (lições)”. 2000, Almedina
Almeida, Mário Aroso de. “Manual de
Processo Administrativo”. 2015, Almedina
Almeida, Mário Aroso de. “O Novo Regime do
Processo nos Tribunais Administrativos” 2005, Almedina
Oliveira, Mário Esteves de; Oliveira,
Rodrigo Esteves de. “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”. 2006,
Almedina
Silva, Ricardo Alves. “O código de
Processo nos Tribunais Administrativos e a Concretização do Príncipio da Tutela
Jurisdicional Efetiva – inovações do regime e âmbito de aplicação da ação
administrativa comum”. Ano letivo 2002-2003. Seminário de Direito
Administrativo I
[2] Cfr,
pág. 16, Almeida, Mário Aroso de.O Novo Regime do Processo nos Tribunais
Administrativos
[3] Silva, Ricardo Alves. “O código
de Processo nos Tribunais Administrativos e a Concretização do Príncipio da
Tutela Jurisdicional Efetiva – inovações do regime e âmbito de aplicação da
ação administrativa comum” citando GARCIA DE ENTERRÍA pág. 31
[4] Andrade, José Carlos Vieira de. “A
Justiça Administrativa (lições)”. 2000, Almedina. pág. 275
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