A influência do Direito da União Europeia no Contencioso Administrativo

A Influência do Direito da União Europeia no Contencioso Administrativo

            O Direito Administrativo Europeu tem sido alvo de doutrina por vários professores de Direito, mas foi o professor (prof.) Marcello Caetano um dos primeiros a discutir o assunto, quando no seu manual distinguiu os vários sistemas administrativos, nomeadamente o sistema francês, britânico e alemão, fazendo a distrinsa entre os vários sistemas administrativos, de maneira a encontrar um ponto de conexão entre eles, de forma a poder haver uma harmonização de direito administrativo numa comunidade de vários estados. Também o prof. italiano Mauro Cappelletti pensou no mesmo quando a partir do direito comparado incrementou o uso do método comparativo no direito administrativo, encontrando pontos de encontro entre os vários sistemas.

            A criação da comunidade europeia veio contribuir para a criação de um direito administrativo uniformizado entre os países que formavam a comunidade, tendo sido esse momento o que influenciou o início da fase que hoje em dia é apelidado pelo Prof. Fausto de Quadros, de "Europeização do Direito Administrativo"[1]. O objetivo inicial era a harmonização dos direitos administrativos nacionais com o direito comunitário, passando-se a adaptar as ordens jurídicas nacionais com a ordem jurídica comunitária, que incidia inicialmente primordialmente sobre matérias económicas, visto as fases de integração inicialmente previstas estarem mais relacionadas com questões económicas, como a CECA, CEE e EURATOM. O âmbito material da integração foi posteriormente alargada com a criação do mercado interno em 1993 com o Tratado de Maastricht e com isso aumentou a pressão do direito da união europeia sobre os direitos nacionais no sentido de adaptação destas duas ordens jurisdicionais. A criação dos três pilares comunitários fizeram com que a europeização dos direitos estaduais passasse a significar não só, que os direitos nacionais se tinham de adaptar ao direito da união para darem corpo a um espaço integrado, mas também que o direito da união "penetrava", tal como o prof. Fausto de Quadros refere, nos sistemas jurídicos estaduais, pelo elementar facto de que os Estados, numa União, com mais atribuições e integrada, tinham visto aumentado a sua importância e o seu peso institucional, tal como os seus instrumentos de aplicação e de execução do direito da união, com mais peso e com mais relevância jurídica.

            Por conseguinte, os estados tiveram que rever as suas constituições e nelas incorporarem inovações implementadas pelo Tratado da União Europeia e com isto encontrar-se uma certa harmonização entre os dois sistemas jurisdicionais e assim iniciar-se o processo de europeização dos direitos constitucionais nacionais. Em consequência, após o direito constitucional, a europeização passou a influenciar todos os outros poderes do estado. A autonomia procedimental e processual dos estados membros também foi afetada pela europeização, porque tal princípio de autonomia não podia pôr em risco o princípio da efetividade do direito comunitário, consequência da cooperação leal que os estados devem ter à união.

            Todo o contencioso administrativo sofre uma forte influência do direito comunitário, desde a execução do direito comunitário pelos vários poderes do estado à execução pelo poder administrativo bem como pelo poder judicial enquanto garantia do direito administrativo. Tal influência verifica-se no facto de num tribunal administrativo poder ser invocado a invalidade de um acto e de uma norma de direito comunitário. Com isto não estou a afirmar que o juíz nacional possa declarar inválido um acto da união devido ao princípio da separação de poderes entre as jurisdições em causa, mas se o juíz nacional se inclinar para essa invalidade ou se considerar que tem dúvidas sobre ela, e entender que uma decisão do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) sobre essa questão é pertinente, pode suscitar perante o Tribunal de Justiça  a questão prejudicial de validade ou interpretação do acto de direito comunitário, tal como expressa o artigo 267º do Tratado de Funcionamento da União Europeia.

            As questões prejudiciais têm sido alvo de Acórdãos do Tribunal de Justiça desde o início deste meio processual, no enquanto o Acordão Foto-Frost[2] é um dos acórdãos mais relevantes para esta questão, indicando por sua vez, que esta possibilidade dada aos tribunais nacionais é por vezes obrigatória nas situações em que o tribunal nacional se apercebe de um acto da união que considera inválido e quer declarar a sua nulidade, isto é, se for uma situação de validade do acto, esta questão de reenvio prejudicial é obrigatória, tal como o acórdão Foto-Frost afirma.

            Outro impacto que o direito da união europeia tem tido no direito administrativo é a obrigação, que o Tribunal de Justiça reconhece existir, de os Estados revogarem actos constitutivos de direitos que sejam contrários ao direito comunitário. O princípio da efetividade do direito comunitário, para além de exigir a aplicação do direito comunitário nas ordens jurídicas nacionais exige por outro lado que os orgãos nacionais jurisdicionais eliminem na ordem jurídica todos os factos que contrariem o direito comunitário. Esta obrigação foi afirmada pelo Tribunal de Justiça no Acordão Simmenthal[3], de 1978.

            Por conseguinte, outro Acórdão do Tribunal que merece especial atenção, sendo também muito importante nesta questão da europeização do direito administrativo, é o Acórdão Kühne & Heinz[4], que tratou da questão da conformação do caso administrativo decidido com direito comunitário anterior. Isto é, neste acórdão, o tribunal nacional pretendeu a titulo prejudicial, tal como expressou o juíz nacional no seu acórdão de reenvio, “saber se o Direito Comunitário impõe o reexame e, eventualmente, a revogação pelo seu autor, de um decisão administrativa nacional que, tomada definitiva após terem sido esgotadas as vias de recurso internas, se verifica ser contrária ao Direito Comunitário, interpretado pelo Tribunal de Justiça em acórdão prejudicial proferido anteriormente.”[5] Em resposta a esta questão prejudicial, o Tribunal de Justiça, invocou que devido à segurança jurídica necessária nos ordenamentos nacionais, e por conseguinte ao caráter definitivo de uma decisão administrativa, não pode o direito comunitário exigir ao direito nacional que o órgão administrativo seja obrigado a revogar uma decisão administrativa que já adquiriu esse caráter definitivo. Porém, perante o princípio da cooperação leal e da lealdade comunitária, o Tribunal de Justiça entendeu que o órgão administrativo deveria repensar o acto administrativo para o conformar com a interpretação feita pelo Tribunal de Justiça, num acórdão posterior, desde que este acto administrativo tivesse sido consequência de o particular ter esgotado todos os recursos internos, podendo-se falar em acto administrativo definitivo ou decidido e houvesse portanto lugar a questão prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia. Com este acórdão deu-se um grande passo na europeização do direito administrativo, porque representou a livre revogabilidade dos actos administrativos definitivos, desde que aí não resulte prejuízos para direitos de terceiros. O tribunal de justiça conseguiu aqui ter procedido a um ponderação equilibrada entre a conformação do direito nacional com o direito comunitário, por um lado, e por outro conformar princípios como a segurança jurídica e a cooperação leal entre os estados pertencentes à comunidade europeia.

            Esta influência jurisprudencial do sistema comunitário no sistema administrativo nacional a que me estou a reportar, refere-se às questões prejudiciais, como expressa o artigo 267° do Tratado de Funcionamento da União Europeia, que permitiu um verdadeiro clima de diálogo judiciário que infelizmente tendeu a verificar-se com maior regularidade entre o Tribunal de Justiça e os tribunais dos estados membros com maior peso institucional e politico. Um estudo fornecido por Nuno Piçarra e Francisco Pereira Coutinho constatou que os tribunais portugueses apenas colocaram 57 questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça entre um total de 4.093 pedidos apresentados entre 1986 e 2005. Outro estudo fornecido pela Professora Maria Luísa Duarte, constatou que o primeiro pedido de reenvio prejudicial feito pelos tribunais portugueses ocorreu apenas em 1989, tendo sido objeto do acórdão "Mecanarte" de 27 de Junho de 1991[6].

            Para o Prof. Vasco Pereira da Silva, em Portugal, o sistema constitucional sofria de um "défice de constitucionalização" e um "défice de europeização"[7] pois os meios processuais principais estavam muito longe do modelo de plena jurisdição, havendo apenas o clássico recurso de anulação e as tutelas cautelares. Em Portugal, a influência do direito comunitário era muito reduzida havendo apenas, como o prof. Vasco Pereira da Silva refere, "interferência pontual" em alguns aspectos do sistema administrativo. Por conseguinte, para o prof. Vasco Pereira da Silva, "em termos psicanalíticos" o contencioso português no final dos anos 90 sofria de "sintomas de mal-estar na constituição" e de "lapsos de europeização" que exigiam urgentemente uma reforma administrativa em Portugal, tal como se veio a suceder em 2004. Com esta reforma foi possível concretizar-se uma Justiça Administrativa plenamente jurisdicionalizada e por conseguinte, plenamente europeizada, destinada à efetiva proteção dos direitos dos particulares.

            Consta agora referir que não só o direito comunitário influenciou o direito contencioso administrativo, temos que ter em conta também que o direito da comunidade europeia é na sua essência, direito administrativo e de modo em especial, direito administrativo da economia. Logo na génese do direito comunitário tiveram influência  os ordenamentos jurídico-administrativos sobretudo da França e da Alemanha. Esta influência iniciou-se logo nos tratados, principalmente nas garantias contenciosas. Quase todas as garantias contenciosas do direito comunitário foram importadas dos sistemas administrativos,  como por exemplo o recurso de anulação, previsto no artigo 263º TFUE em que os vícios que servem de fundamento ao recurso são os mesmo vícios que fundamentam um recurso de anulação no ordenamento dos estados, tais como a incompetência, o vício de forma, a violação de lei e o desvio de poder.  Mas não só de meios processuais, o direito administrativo influenciou a elaboração do direito comunitário, tendo tido, também, grande relevo alguns princípios gerais comuns de direito. Os princípios de direito administrativo que o tribunal de justiça começou a aplicar foram sendo importados, na sua maior parte do direito administrativo francês e alemão, tal como em alguns casos dos direitos administrativos italianos e inglês. São eles: o princípio do interesse publico; princípios da legalidade da actividade administrativa; da certeza do direito; da boa fé; da proporcionalidade; da não discriminação; da segurança jurídica e da proteção devida à confiança legítima; o princípio do procedimento administrativo ordenado e equitativo; o dever de fundamentação dos administrativos; o dever de audiência prévia, entre outros.

            É importante ressalvar, que esta influência do direito administrativo nacional para a formação do direito comunitário teve como principal objetivo o de criar um sistema doutrinário global, coeso e coente, isto é de criar um Direito Administrativo europeu  harmonizado. Portanto, é também  importante ter em mente que para além da influência do direito da união europeia no contencioso administrativo, o direito administrativo nacional teve um grande impacto na formação do direito administrativo europeu, ou seja por administrativo europeu, está-se muitas vezes, na opinião do prof. Fausto Quadros a designar o contributo que as jurisdições nacionais administrativas tiveram  na formação de um sistema administrativo europeu, tal como tiveram na fundação da Ordem Jurídica fundada na Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

            Para o prof. Fausto de Quadros, o direito administrativo europeu é constituído por fontes de direito comunitário que têm natureza administrativa – notando-se aqui outra influencia do sistema nacional para a formação de um direito administrativo europeu – ou seja, os regulamentos de execução, as diretivas, quando incidam sobre matéria administrativa, as decisões e também a jurisprudência comunitária, quando verse sobre matéria de direito administrativo. Por conseguinte, o mesmo refere que o direito administrativo europeu tem como sentido o direito administrativo que regula a administração interna da comunidade europeia, disciplina o comportamento e o procedimento administrativo interno dos órgãos comunitários, conduzindo-se portanto a um direito administrativo procedimental da comunidade.

            Por fim, importa ressalvar que, o sentido que tem sido dado ao conceito de direito administrativo europeu é o de direito administrativo que rege a cooperação entre os órgãos comunitários, principalmente a comissão enquanto actua como órgão administrativo, entre outros. De forma concisa, o prof. Fausto de Quadros acha que o direito administrativo e o direito comunitário têm vindo progressivamente a aprofundar-se e assumir novas formas, influênciando-se um ao outro, com meio contenciosos administrativos e com a aplicação de princípios gerais de direito comuns à “ordem jurídica europeia”; importa também, por fim, referir o nascimento de um novo direito administrativo português, isto é, novo porque foi influenciado pelo direito comunitário e na medida que, com o apoio do direito administrativo europeu, o mesmo sai reforçado na medida do sistema nacional de proteção e de garantia dos direitos subjectivos dos particulares, por ter sido ampliado o direito administrativo nacional ao âmbito do direito da união europeia. Em conclusão, o direito administrativo português saiu reforçado após esta europeização do contencioso administrativo, por ter agora assente de forma equilibrada e harmónica a salva-guarda da legalidade objetiva como na plena e eficaz garantia dos direitos subjetivos dos particulares.

            Resta-me referir que na opinião do prof. Miguel Prata Roque, tal como nas palavras de LOUS DUBOUIS, o direito administrativo europeu, é fruto da influência de vários sistemas jurídico administrativos europeus, isto é, o direito administrativo europeu “alimentou-se” de vários princípios jurídico-administrativos comuns aos diversos estados membros, conduzindo assim a um sistema administrativo europeu de forma harmonizada. Apesar de ter sido a partir dos estados membros que daí surgiu um sistema europeizado, após a sua formação, foi o direito europeu que de forma silenciosa influenciou os direitos nacionais, harmonizando-os e fortalecendo-os com um grau de exigência elevada de proteção dos administrados. A esta influência cruzada entre o direito administrativo europeu e o direito administrativo nacional o prof apelidou de “boomerang”[8]. Para o prof. Prata Roque, o boomerang reflete de modo elucidativo o fenómeno de europeização dos direitos administrativos dos estados membros da união europeia, assente no que ele fala em viagem/movimento de ida e volta. Ida porque foram os princípios de direito administrativo nacionais que criaram e influenciaram o direito administrativo europeu; volta porque foram esses mesmos influenciados que acabaram por trazer algo de novo aos próprios direitos administrativos nacionais. Ou seja, o direito administrativo europeu trouxe benefícios resultantes da transformação e do aperfeiçoamento dos princípios gerais de direito administrativo dos estados membros e é por isso mesmo que alguma doutrina qualifica o direito administrativo europeu como “catalisador” da convergência dos direitos administrativos nacionais.

            Esta fase de europeização passou também, para além da fase jurisprudencial, já falada, por uma fase de harmonização normativa, que foi necessária com o facto dos poderes da união europeia terem aumentado, sendo que tornou-se um questão fulcral, a definição de normas escritas que protegessem os indivíduos face à posição de supremacia daquela. A primeira via de harmonização normativa resultou do direito da união europeia originário, isto é, da necessidade de cumprimento de diversos padrões comunitários aplicáveis aos sistemas administrativos nacionais.

            Por conseguinte, o direito da união europeia não pretendeu "roubar" poderes de soberania dos estados, mas sim resultar numa deslocação decisiva do centro de decisão política nacional dos órgãos parlamentares para os órgãos executivos. É importante ter em conta as grandes influências positivas que o direito administrativo europeu tem sobre o modelo de organização político de cada estado-membro.

            Por sua vez, para o Prof. Fausto de Quadros, a europeização do direito administrativo não leva à destruição ou ao desaparecimento das especificidades dos direitos nacionais, pois tal como afirma o Tratado da União europeia, sem prejuízo do direito comunitário deve ser assegurado o respeito pelos sistemas nacionais consagrados e pela organização e funcionamento dos sistemas dos estados membros.

            Em conclusão, com a europeização do contencioso administrativo, ou seja com a influência do direito da união europeia no sistema administrativo português, apenas se pretendeu a criação de um sistema administrativo harmonizado, coeso, coerente e global, dentro de um "Espaço Europeu de Justiça Administrativa"[9].

Bibliografia:

QUADROS, FAUSTO DE, A europeização do Contencioso Administrativo” in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, vol. I, 2006, Coimbra Editora.

QUADROS, FAUSTO DE, A nova dimênsão do Direito Administrativo – O direito administrativo português na perspectiva comunitária, 1999, Coimbra, Almedina.

ROQUE, MIGUEL PRATA, O Direito Administrativo Europeu – um motor da convergência dinâmica dos direitos administrativos nacionais, in Estudos em Homenagem ao Professor Sérvolo Correia, vol. II, 2010, Coimbra.

ROQUE, MIGUEL PRATA, O direito Processual Administrativo Europeu - a convergência dinâmica no espaço europeu de justiça administrativa, Lisboa, 2011, Coimbra Editora.

SILVA, VASCO PEREIRA DA, O contencioso administrativo no divã da psicanalise, 2009, Coimbra, Almedina.

[1] Expressão utilizada pelo prof. Fausto de Quadros, em A europeização do Contencioso Administrativo” in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcelo Caetano, Coimbra Editora, 2006, vol. I, pag.387

[2] Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europe, de 22 de Outubro de 1987, proc. C-314/85.

[3] Acórdão do TJUE, de 9 de Março de 1978, proc. C-106/77.

[4] Acórdão do TJUE, de 13 de Janeiro de 2004, proc. C-453/00.

[5] Cfr. Acórdão do TJUE, de 13 de Janeiro de 2004, proc. C-453/00.

[6] Cfr. prof. Miguel Prata Roque, em O Direito Administrativo Europeu – um motor da convergência dinâmica dos direitos administrativos nacionais, in Estudos em Homenagem ao Professor Sérvolo Correia, vol. II, 2010, Coimbra, pag.922

[7] Expressões utilizadas pelo prof. Vasco Pereira da Silva, no seu manual O contencioso administrativo no diva da psicanalise, 2009, Coimbra, Almedina, pag.148-149

[8] Expressão utilizada pelo prof. Miguel Prata Roque, em O Direito Administrativo Europeu – um motor da convergência dinâmica dos direitos administrativos nacionais, in Estudos em Homenagem ao Professor Sérvolo Correia, vol. II, 2010, Coimbra, pag. 920

[9] Expressão avançada pelo prof. Miguel Prata Roque, em O direito Processual Administrativo Europeu - a convergência dinâmica no espaço europeu de justiça administrativa, Lisboa, 2011, Coimbra Editora, pag.19 e ss.

Margarida Cavaleiro Amaral
Aluna n° 23451
Subturma 2