O
nº1 do artigo 20 da Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra uma
protecção jurisdicional integral para defesa dos direitos e interesses
legítimos dos particulares, um direito fundamental que decorre do princípio do
Estado de Direito Democrático. Todos devem ter acesso aos mecanismos previstos
no nº2 e têm direito a que uma causa em que intervenham seja objecto de decisão
em prazo razoável e mediante processo equitativo (nº4). Este princípio é ainda
concretizado, em sede de Administração Pública, no artigo 268/4 e 5 do mesmo
diploma.
A
Constituição reconheceu a necessidade de autonomizar as garantias dos
administrados relativamente à garantia da tutela jurisdicional efectiva em geral,
indiciando, desta forma, que estaria aqui em causa uma situação diferente
daquela que se verificaria nos litígios em geral. A autonomização da tutela
jurisdicional efectiva dos administrados pode não acrescentar nada de novo à garantia
geral consagrada no artigo 20º, e ter apenas como objectivo compelir o legislador
a superar o anterior modelo objectivista do Contencioso Administrativo, através
da consagração de acções destinadas a reconhecer e tornar efectivos direitos e
interesses dos administrados perante o Estado no âmbito do exercício de poderes
de autoridade[1]. Mas
pode também querer enfatizar as particularidades de uma protecção judicial que
em regra opõe um administrado-particular a uma entidade dotada de poder de
autoridade e que, por essa razão, suscita especial atenção quanto à
efectividade das sentenças desfavoráveis ao poder público (205 CRP) e exige
especial cautela no respeito pela separação de poderes[2].
A
Constituição portuguesa de 1976 (sobretudo a partir da revisão de 1989)
consagra um modelo de Justiça Administrativa plenamente jurisdicionalizado, na
sua dimensão objectiva, em que os tribunais administrativos constituem uma
jurisdição autónoma dentro do poder judicial (209 e 212 CRP) e têm por função
primordial, de acordo com uma dimensão subjectiva, a protecção judicial plena e
efectiva dos direitos dos particulares (268/4 e 5 CRP). A actual reforma,
entrada em vigor em 2004, veio aplicar e concretizar o modelo de Justiça
Administrativa da lei fundamental através da consagração de um sistema coerente
e equilibrado de normas processuais, procurando assegurar uma protecção
judicial plena e efectiva dos direitos dos particulares, tanto ao nível da
tutela principal como da cautelar ou da executiva. A consagração deste modelo
marcou uma ruptura com o modelo constitucional anterior de Justiça
Administrativa, dependente da Administração e com um controlo limitado e
objectivo.
No
que diz respeito à sua evolução histórica, a Constituição de 1976 insere-se,
assim, num movimento de constitucionalização do Contencioso Administrativo que
se caracteriza pela elevação ao nível constitucional da garantia de controlo
jurisdicional da Administração, bem como pela consagração de direitos
fundamentais em matéria de Processo Administrativo, nomeadamente do direito de
acesso à Justiça Administrativa. Ao mesmo tempo que é instrumento de
efectividade dos direitos fundamentais, já que a titularidade de um direito
fundamental implica a titularidade do direito de acção correspondente, é também
um direito processual fundamental: concretiza o direito subjectivo em causa, o
que conduz a que o direito de acesso seja um direito subjectivo,
independentemente da posição substantiva em causa. Esta nova perspectiva do
direito de acesso modifica a própria noção de procedimento e processo.
Na
revisão de 1989, foi decisivo o desdobramento da garantia constitucional de
acesso à justiça administrativa em dois direitos fundamentais, um relativo ao
recurso de anulação (268/4), o outro referente a todos os demais meios
processuais (268/5), deles resultando a consagração de um princípio
constitucional de protecção jurisdicional plena e efectiva dos particulares,
abandonando a noção autoritária de acto definitivo e executório e privilegiando
a protecção jurídica subjectiva. É desta forma alargado o universo dos actos
administrativos susceptíveis de impugnação contenciosa, passando a aferir-se a
recorribilidade em razão de um critério subjectivo, a lesão dos direitos dos
particulares envolvidos com a Administração numa relação jurídica administrativa.
A
garantia do recurso contencioso era conjugada com um direito fundamental de
acesso à justiça administrativa, independentemente do meio processual que
estivesse em causa, e esta ligação tornava inequívoca a consagração daquele
princípio que é a matriz do modelo constitucional de Contencioso Administrativo.
Esta evolução a nível constitucional não foi, no entanto, acompanhada de uma
devida concretização legal no que diz respeito ao regime jurídico dos meios
processuais (criação de novos meios destinados a assegurar a tutela plena e
efectiva dos direitos dos particulares e alargamento do universo dos actos
impugnáveis de forma a compatibilizá-los com a noção de acto lesivo, por
exemplo).
A
revisão constitucional de 1997 veio regular de um modo novo a garantia
constitucional de acesso à justiça administrativa, através da colocação do
princípio da protecção plena e efectiva dos direitos dos particulares no cerne
do Processo Administrativo; da consagração de um sistema de plena jurisdição em
que o juíz goza de todos os poderes necessários à protecção dos direitos dos
particulares, independentemente dos meios processuais em causa; e, finalmente,
da inclusão expressa do direito fundamental de impugnação de normas no conteúdo
amplo da garantia constitucional. Trata-se aqui de uma alteração material do
entendimento do direito fundamental do acesso à justiça administrativa, sendo
em razão deste princípio que devem ser organizados os diferentes meios
processuais, sejam eles destinados ao reconhecimento de direitos, à impugnação
de actos lesivos, à condenação da Administração ou a acautelar direitos dos
sujeitos processuais[3].
Além disso, a tutela plena e efectiva é garantida através de sentenças cujos
efeitos vão da simples apreciação e reconhecimento de direitos à condenação à prática
de actos administrativos legalmente devidos, passando ainda pela impugnação dos
actos administrativos e pelas adequadas medidas cautelares
A
aplicabilidade imediata das normas constitucionais em matéria de acesso à
justiça, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias (17 e 18
CRP), não dispensava a necessária intervenção do legislador, que já desde a
revisão de 1989 causava uma situação de inconstitucionalidade por omissão de
realização das normas fundamentais em matéria de Justiça Administrativa. A
“actual reforma do Contencioso Administrativo”, elaborada na sequência de
numerosas tentativas falhadas, que se sucederam desde os anos 90, iniciada em
2000, aprovada em 2001, promulgada em 2002 e que se destinava a entrar em vigor
em 2004, foi longamente preparada e discutida, tanto no que diz respeito à
justeza material como à praticabilidade das soluções acolhidas.
O Código de
Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), aprovado pela Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro de
2002, com o objectivo de proceder à consagração expressa do princípio da tutela
jurisdicional efectiva dos particulares prevê, na parte geral, o artigo 2º que
se consubstancia numa concretização material do mesmo. Assim, no nº1 desse
artigo está consagrado em termos genéricos o conteúdo do direito à tutela jurisdicional
efectiva que, no plano da tutela declarativa, consiste no direito de obter, em
prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado,
cada pretensão regularmente deduzida em juízo. Já o nº2 estabelece o
corolário, também presente em processo civil, de que a cada direito ou
interesse legalmente protegido corresponde uma acção, isto é, uma tutela
adequada junto dos tribunais administrativos.
Os artigos
2/2 e 37/1 do CPTA procedem a uma enumeração meramente exemplificativa dos
principais tipos de pretensões que podem ser accionados junto dos tribunais
administrativos. Desta forma, não é pelo facto de uma pretensão formulada a um
tribunal administrativo não se encaixar no elenco do nº2 do artigo 2 que ela
será recusada. A admissibilidade processual dessas e de outras pretensões está
inteiramente dependente da verificação de dois requisitos cumulativos: 1) que
sejam necessárias à efectivação ou defesa judicial das posições jurídicas em
causa; 2) e a não existência em lei especial de meios processuais expressos que
assegurem essa protecção.
Os tribunais
administrativos, com a reforma, deixaram de ser uma jurisdição de poderes
limitados, assegurando o CPTA mecanismos destinados à tutela jurisdicional
efectiva, tanto no plano declarativo, como no plano cautelar e executivo. Na realidade,
o modelo anterior de Justiça Administrativa caracterizava-se por uma estrutura
objectivista de recurso contencioso, em que à Administração era conferido um
estatuto processual próprio, de autoridade e não de parte no processo. O novo CPTA,
de forma a garantir o exercício de todos os direitos de defesa e do
contraditório, introduziu a possibilidade de serem admitidos todos os meios de
prova previstos na jurisdição comum, o que facilita a apreciação de questões.
Vários
acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo valeram-se dos princípios
“anti-formalista” e “pro actione”
para sustentarem que, ao nível dos pressupostos processuais, se devia
privilegiar uma interpretação mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela
jurisdicional efectiva[4].
Os mencionados princípios foram aplicados em sede de questões relativas ao erro
na forma do processo, à notificação insuficiente do acto administrativo, à
utilidade do recurso, à recorribilidade do acto, à correcção da petição de
recurso e à legitimidade activa e passiva. Isto numa altura em que o STA apenas
se podia alicerçar nos preceitos constitucionais (20 e 268 CRP), uma vez que a
lei processual administrativa nada estatuía nesse sentido, o que só veio a
acontecer no artigo 7º do novo CPTA. Deste modo, o STA procurava interpretar os
pressupostos processuais de forma que melhor se ajustasse, no caso, ao
exercício do direito fundamental ao recurso contencioso. Não deixou, no
entanto, de salientar que a mera existência de pressupostos processuais não
contendia com a garantia constitucional de uma tutela jurisdicional efectiva,
já que tal garantia não implicava que, em todas as situações, o Tribunal
tivesse de proferir decisão quanto ao mérito da pretensão que lhe foi
solicitada. Aquele não é um direito absoluto, susceptível de ser exercido em
qualquer caso e à margem do processo legalmente estabelecido, devendo ser
exercitado com observância dos pressupostos processuais, desde que estes não se
traduzam em denegação de justiça[5].
As partes num
processo declarativo são os sujeitos jurídicos que nele figuram como autor e
como demandados: o autor que desencadeou o processo, formulando a pretensão
pertante o tribunal, e aquele ou aqueles contra quem a acção foi proposta e que
foram citados como demandados para contestar a petição do autor. Por regra, os
processos administrativos são, assim, desencadeados por particulares, pessoas
privadas, singulares ou colectivas, que se dirigem aos tribunais
administrativos alegando a ofensa de um direito subjectivo ou de um interesse
legalmente protegido por parte de uma entidade pública. Esta é uma das
dimensões mais relevantes da litigiosidade administrativa do ponto de vista
quantitativo e qualitativo, já que envolve o exercício, por parte dos alegados
lesados, do seu direito fundamental de acesso à justiça administrativa.
Os “direitos
ou interesses legalmente protegidos” abrangem não apenas as situações de direito
subjectivo, em que o regime aplicável assegura ao interessado a satisfação
plena do seu interesse dirigido a um bem da vida, como também as situações de
interesse legalmente protegido em que, embora não lhe assegure essa satisfação
plena, o quadro normativo aplicável permite ao interessado aspirar à satisfação
desse interesse, exigindo a observância, por parte das entidades publicas
envolvidas, das normas e princípios pelas quais pode passar a satisfação desse
interesse. Um exemplo desta última situação é o titular de um interesse
dirigido à obtenção de uma licença cuja atribuição depende da formulação de
juízos discricionários, parametrizados pela observância de certas regras ou
princípios jurídicos. Neste caso, a satisfação do interesse individual encontra-se
legalmente dependente do exercício de poderes discricionários por parte da
Administração, sendo que o interessado não pode alegar a titularidade de um
verdadeiro direito à obtenção da situação de vantagem em causa, mas apenas de
um interesse legalmente protegido, que lhe permite exigir que a Administração
exerça os seus poderes sobre a matéria no respeito pela lei e pelos princípios
jurídicos aplicáveis.
Nem sempre a
autoria, no processo administrativo, corresponde a este paradigma, na medida em
que aquele se dirige a fiscalizar a legalidade administrativa e o respeito pela
mesma traduz-se num interesse público. Como salienta o professor Vieira de
Andrade, a tutela jurisdicional efectiva em matéria administrativa não se
refere apenas aos direitos dos cidadãos. Segundo este autor, a tutela
jurisdicional efectiva alastra-se à protecção do interesse público e dos
valores comunitários, especialmente dos valores e bens constitucionalmente
protegidos. Uma destas situações é a acção popular, que o CPTA configura em
duas modalidades que têm em comum o facto de serem acções propostas por
cidadãos, individualmente ou em grupo, no gozo dos seus direitos civis e
políticos, em defesa de valores que interessam ao conjunto da comunidade, sem
terem necessariamente de respeitar individualmente aos autores. A primeira
dessas modalidades, prevista no 9/2, corresponde ao universo das acções que
podem ser intentadas em defesa de valores e bens constitucionalmente
protegidos, como a saúde pública e o património cultural, o que constitui uma
concretização do direito de acção popular que a CRP consagra como direito,
liberdade e garantia de participação política no 52/3. A segunda modalidade
corresponde à acção popular de impugnação de actos administrativos praticados
por órgãos autárquicos, que qualquer cidadão recenseado na localidade
respectiva pode intentar nos termos do 55/2 do CPTA.
A Lei nº83/95
(Lei da Acção Popular), de 31 de Agosto, introduziu alterações em aspectos do
Contencioso Administrativo e veio concretizar as opções constitucionais,
desenvolvendo uma vertente objectiva do acesso à justiça. A Constituição de
1976 já previa um direito de acção popular, ao lado do direito de petição, nos
termos e casos estabelecidos na lei, mas é a revisão de 89 que densifica o
conteúdo desse direito, nos termos do artigo 52/3. A formulação constitucional
deste direito envolve alguma complexidade pela existência de uma indistinção
entre a tutela objectiva da legalidade e do interesse público, garantida pela acção
popular, e a tutela jurídico-subjectiva para a defesa de direitos ou interesses
próprios, que é garantida pelo direito de acção dos titulares de direitos
subjectivos, e que constitui a principal finalidade da existência de meios
processuais (20 e 268/4 CRP). Parece existir aqui uma confusão entre as figuras
da acção popular, da acção colectiva e da acção para a defesa de interesses
individuais, confusão esta agravada pela Lei da Acção Popular (LAP).
O Professor
Vasco Pereira da Silva propõe então que se faça uma interpretação correctiva da
previsão legal demasiado ampla do artigo 1º da LAP, dando preferência ao artigo
2º sobre aquele quando na sua parte final dispõe que a actuação de cidadãos e
das pessoas colectivas tem lugar “independentemente de terem ou não interesse
directo na demanda”. A solução para a aferição da legitimidade neste caso é
determinada pela ausência de interesse na demanda, numa acção proposta com fins
altruístas de defesa da legalidade e do interesse público. Assim, uma coisa é a
acção para defesa de interesses próprios, de indivíduos ou associações, outra é
a acção popular, destinada à defesa da legalidade e do interesse público, mas
que pode também ser utilizada para a defesa de interesses homogéneos de pessoas
ou de grupos quando se esteja perante interesses privados indissociáveis, cuja
individualização seja impossível. Neste sentido, a acção popular representa uma
forma de alargamento da legitimidade que acresce à protecção jurídica
subjectiva, desenvolvendo a vertente objectiva do contencioso administrativo.
Assim, o objecto
da acção popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos, pois sendo
interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos o direito de
promover, individual ou colectivamente, a defesa de tais interesses. Não pode o
interesse difuso ser confundido com qualquer outro interesse, como seja, o
interesse público. Apesar de alguma coincidência, os interesses públicos são os
interesses gerais de uma colectividade e os interesses difusos são aferidos
pelas necessidades efectivas que por eles são ou deviam ser satisfeitas aos
membros de uma colectividade. Ainda que não totalmente consensual a sua
distinção doutrinária, na categoria dos interesses difusos (em sentido amplo) é
possível englobar diferentes realidades, nomeadamente os interesses difusos em
sentido estrito, os interesses colectivos e os interesses individuais
homogéneos.
Os interesses
difusos em sentido estrito caracterizam-se por pertencerem a uma pluralidade
indiferenciada de sujeitos e recaírem sobre bens indivisíveis, sobre bens
públicos. São, por isso, interesses da colectividade, em que a satisfação de um
só dos titulares implica, necessariamente, a satisfação de todos, assim como a
lesão de um só constitui, correlativamente, a lesão de toda a colectividade. Os
interesses colectivos, por sua vez, diferenciam-se pelo facto de a sua tutela
se encontrar confiada a uma organização ou a um ente público ou privado que age
em juízo em “representação” desses interesses, podendo beneficiar, por isso, de
uma defesa colectiva. Por último, os interesses individuais homogéneos, também
conhecidos como “direitos subjectivos fraccionados”, correspondem à lesão
diferenciada que se verifica na esfera jurídica de uma pessoa ou de um conjunto
determinado de pessoas e que advém de uma causa comum. Ou seja, são interesses
individuais que pela sua homogeneidade e origem comum justificam o seu
tratamento conjunto.
Quanto à
legitimidade activa (9/2 CPTA e 3 LAP) esta será uma legitimidade “social”,
conferida a possibilidade de defesa de certos valores constitucionalmente
protegidos, de avultada importância, a qualquer pessoa, a associações, a
fundações, autarquias locais e ao Ministério Público, o que revela um certo
pendor objectivista. Não parece bastar, para preencher o pressuposto da
legitimidade social, a indicação na causa de pedir da norma
jurídico-constitucional do interesse lesado, sendo necessário apontar a causa
de ilegalidade da actuação administrativa e quais as normas jurídicas
densificadoras do preceito constitucional concretamente violadas. Relativamente
a associações e fundações, a sua legitimidade activa e passiva compreende os
bens ou interesses cuja defesa se inclua expressamente no âmbito das suas
atribuições ou dos seus objectivos estatutários, segundo um princípio de
especialidade e de territorialidade.
Existem,
porém, divergências quanto à classificação ou não da acção popular como forma
de processo. O professor Mário Aroso de Almeida defende que a acção popular não
é, em si mesma, uma forma de processo, já que as pessoas e entidades referidas
no 9/2 CPTA dispõem de legitimidade para recorrer a pretensões diversas que
correspondem em si formas processuais diferentes: a acção administrativa comum
e a acção especial. Considera o mesmo autor que a tramitação especial da LAP
vem apenas introduzir um conjunto de especialidades ao modelo normal de
tramitação a que os processos estão subordinados, não tendo por isso autonomia
para se considerar uma forma independente de processo. Também de acordo com o
Professor Vasco Pereira da Silva, aquela lei limita-se a estabelecer regras
especiais de legitimidade, aplicáveis a todos os meios processuais, seja do
contencioso administrativo, seja dos tribunais judiciais, não constituindo por
isso uma modalidade de acção especial. Já o professor Vieira de Andrade
argumenta que o CPTA parece não qualificar as acções populares como tipos
especiais de acções e designa-as como espécies qualificadas relativas a vários
tipos de acções. Parece porém que o autor partilha da opinião que este tipo de
acções configuram uma forma de processo, ao incluir as acções populares no
elenco das formas de processo principal. A nível processual, a especificidade
da Acção Popular exige uma tramitação especial, que vem regulada nos artigos
13º e ss. da LAP.
Apesar de o
Contencioso Administrativo português prosseguir, em primeira linha, uma função
predominantemente subjectiva, de protecção dos direitos dos particulares, que se traduz na razão de ser da justiça administrativa (268/4 e 5 CRP e
9/1 CPTA), é também ressalvada, num segundo plano, uma função marcadamente
objectiva de tutela da legalidade e
do interesse público (52/3CRP e 9/2 CPTA). Daí que, ao lado dos sujeitos privados, que
actuam para a defesa de interesses próprios, seja também necessário considerar
como sujeitos processuais o autor público e o autor popular.
[1] Gomes Canotilho e Vital Moreira; Constituição da República Portuguesa Anotada, 2007, pág.416 e 417.
[2] Vieira de
Andrade; A Justiça Administrativa, 2012, pág.146.
[3] Vasco
Pereira da Silva; A Acção para o Reconhecimento de Direitos, in “Cadernos de
Justiça Administrativa”, nº16, Julho-Agosto de 1999, pág.43.
[4] Ver, por
exemplo, os Acordãos de 07/05/98 – Rec.43468; de 27/01/00 – Rec.41908; de
02/12/03 – Rec.1623/03; de 18/01/05 – Rec. 418/03; e de 16/01/08 – Rec.909/07.
[5] Neste
sentido, conferir os Acordãos de 16/04/98 – Rec.43632; de 13/05/04 –
Rec.1814/13; e de 24/09/08 – Rec.159/08.
Bibliografia:
ALMEIDA, Mário Aroso de; Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013.
ALMEIDA, Mário Aroso de; O novo regime do processo nos tribunais administrativos,
Almedina, Coimbra, 2007.
AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013.
ANDRADE, Vasco Vieira de; A Justiça Administrativa, 12ª edição, Almedina, Coimbra, 2012.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes e MOREIRA, Vital; Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 2007.
OTERO, Paulo; A acção popular: configuração e valor no actual direito português, separata da Revista da Ordem dos Advogados, Lisboa, Dezembro de 1999.
SILVA, Vasco Pereira da; O contencioso administrativo no divã da psicanálise, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2005.
Maria Inês Mata nº23496
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