O Princípio Pro Actione no Processo Administrativo

A constituição da instância, bem como o prosseguimento da mesma, depende da observância de um conjunto de requisitos de admissibilidade do julgamento do mérito da causa, a que é correntemente dado o nome de pressupostos processuais – M. AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2010. Ora, a falta dos mesmos levanta a questão de saber ao que se deve dar primazia: formalismo ou mérito?

Subjacente a esta questão encontra-se, portanto, o princípio pro actione. Enquanto corolário normativo ou concretização do princípio constitucional do acesso efectivo à justiça (administrativa) – Acórdão do STA, de 29 de Janeiro de 2014 fundamentado inclusivamente na doutrina de VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 11ª edição, Almedina –, este princípio exige que se recorra à Constituição. Conforme explica o Professor Vasco Pereira da Silva “o Direito Administrativo é o Direito Constitucional concretizado”.

A garantia constitucional do acesso aos tribunais encontra-se consagrada no artigo 20º. Com efeito, o princípio pro actione postula que, ao nível dos pressupostos processuais, se privilegie a interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva e que se pode traduzir na fórmula in dubio pro habilitate instantiae do artigo 268º/4 CRP. Preceito que garante a impugnação dos actos administrativos independentemente da forma. Compreenda-se, assim, que o princípio pro actione não corresponde a um princípio pro administrado, pois não releva no plano material, antes opera no âmbito do direito processual, limitando-se ao mero direito de acção jurisdicional, como defende a jurisprudência – a título meramente exemplificativo veja-se o Acórdão do STA, de 09 de Maio de 2002.

Se o princípio pro actione representa a prevalência da decisão de mérito e esta se traduz num princípio fundamental da jurisdição administrativa cabe averiguar o modo pelo qual tal princípio se revela quando se trata de normas infra-constitucionais. Dado que o seu âmbito natural de aplicação prende-se com o Processo Civil, perspectivando uma garantia da prevalência do fundo sob a forma e assim da orientação pela verdade material, importa salientar o papel do artigo 6º/2 CPC que, pela epígrafe “Dever de Gestão Processual”, incube ao juiz a necessidade de providenciar pelo suprimento da falta de pressupostos processuais susceptíveis de sanação. No Contencioso Administrativo, estimado princípio visa impedir a Administração de se cingir a questões de natureza formal em detrimento da posição jurídica material dos administrados. Quer isto dizer que a Administração não pode, sem mais, detectar a falta de um documento necessário e concluir pela impossibilidade de decidir quanto ao fundo do pedido do particular. A Administração deve, portanto, proceder oficiosamente sempre que se aperceba de que o particular está em risco de perder a posição jurídica substantiva por incumprimento de uma exigência processual. Com efeito, “a transposição do princípio pro actione para o campo do procedimento administrativo se nos afigura uma manifestação de lucidez e um rasgo de modernidade no fluxo da jurisprudência administrativa.” – SÉRVULO CORREIA, “O Princípio Pro Actione no Procedimento Administrativo: Ac. do STA de 22.1.2004, P. 2064/03 Anotação”, Estudos Vários, vol. 2.

Atente-se aos artigos 90º e 91º CPTA relativos à marcha do processo. As suas disposições disciplinam os meios pelos quais a instrução e a audiência final prosseguem. Se a ideia basilar deste princípio é o favorecimento da decisão de mérito, contrariando o excessivo relevo que possam apresentar as questões de outra índole, nomeadamente o formalismo, e assim, incentivar o juiz a conhecer das pretensões formuladas, os artigos em referência representam precisamente um obstáculo a que se negue a pretensão do particular com fundamentos meramente formais. Note-se, ainda, que estes artigos, ao remeterem para a lei processual civil, concretizam o âmbito natural do princípio pro actione no Processo Civil, como foi outrora referido. Numa última perspectiva, e ainda sob a linha de pensamento do Acórdão do STA de 22 de Janeiro de 2004, Sérvulo Correia: “A desvalorização de exigências de ordem formal, que tem funcionado em desfavor do particular, conhece agora uma aplicação de resultados inversos, através de uma pertinente ligação ao princípio pro actione.”

 A desvalorização dos vícios procedimentais equivale a reconhecer ao juiz a possibilidade de não anular o acto administrativo, sendo frequente o recurso ao princípio do aproveitamento do acto. Isto prende-se, então, com um argumento a favor do princípio pro actione, a que se refere aquele acórdão. É que os requisitos formais não são valores autónomos, mas apenas meros instrumentos destinados a servir em determinada finalidade, o que exige, necessariamente perspectivar as consequências das deficiências formais e instrutórias face a essa finalidade. Uma diferença mais que conceptual dos requisitos formais encaminharia o Administração numa violação do princípio pro actione que, pela sua base constitucional, traduzir-se-ia numa violação do direito fundamental do acesso ao direito.

Como última norma infra-constitucional alude-se ao artigo 7º CPTA que dispõe que para a efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas. Ora, articulando-o com o artigo 7º-A CPTA, depreende-se, portanto, que a Administração deve adoptar uma postura de imparcialidade tão próxima quanto possível da do juiz quando se imponham problemas e expectativas suscitadas no âmbito do procedimento.

E se a actual situação do Contencioso Administrativo, como “fase do crisma ou da confirmação” corresponde, na sua dimensão subjectiva, à protecção integral e efectiva dos direitos dos particulares – VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, 2009 – a resposta à questão inicial passará, necessariamente, pela opção do mérito; o princípio pro actione apresenta-se como um princípio anti-formalista. O formalismo surge, então, como um dos “traumas” com que o Contencioso Administrativo nasceu e pelos quais se tem vindo progressivamente a libertar. Afaste-se, todavia, as considerações que representem a forma como o algoz do Contencioso. O formalismo, ainda que mínimo, é necessário. A imposição de regras visa precisamente garantir um processo equitativo e sem adversidades, pelo que o princípio pro actione actua quando o formalismo se extravasa.

Marta Torres Costa

Nº 23599