Gonçalo de Andrade Fabião,
n.º de aluno: 23482
Sumário: 1. Globalização: do
Constitucionalismo multi-nível ao Direito Administrativo Global; 2. Administração transnacional, relações
jurídicas administrativas transnacionais e territorialidade; 2.1. Jurisdição administrativa; 3. Fixação da competência internacional
dos tribunais administrativos; 3.1. Saltar
a barreira: as imunidades 3.2. (Idem): o nível europeu; 3.3. (Idem): o nível global.
1. Globalização: do
Constitucionalismo multi-nível ao Direito Administrativo Global
Quando analisada a
globalização do Direito Administrativo, não deve ser esquecida a subordinação
daquele ramo do Direito ao Direito Constitucional. Esta ideia ficou perpetuada
na expressão de Fritz Werner, que
apontou “o Direito Administrativo como Direito Constitucional concretizado”.
Ora, sendo esta ideia reconduzível ao estado globalizado do Direito
Administrativo[1],
importa analisar as manifestações globais do Direito Constitucional, pois
seguramente se repercutirão na compreensão do Direito Administrativo Global.
Quando se fala em
constitucionalismo, é obrigatório relembrar o que, já em 1789, se considerava
ser uma constituição: um garante dos direitos fundamentais e da separação dos
poderes[2].
É com base nesta conceção de constituição que se construíram e descobriram
várias teorias que exprimem diferentes fenómenos das garantias que uma
constituição deve conter. Embora estas teorias se reportem aos mesmos
fenómenos, elas variam muito entre si, mediante o foco que os seus autores dão
ao fenómeno prático sobre o qual teorizam[3].
Da nossa parte, relevamos a teoria do constitucionalismo multi-nível, que
assenta sobre as várias manifestações práticas do constitucionalismo com foco
em áreas geográficas, sendo, assim, possível falar em vários níveis de
constitucionalismo. Para o presente estudo, importa destacar dois níveis: o
europeu – portanto, regional – e o internacional, pois assim, “enfatiza-se a
multiplicidade de (…) ordenamentos jurídicos.”[4]
Estando a base
constitucional delimitada, o fenómeno do constitucionalismo continua. De facto,
a análise dos constitucionalismos sob um prisma multi-nível, permite-nos identificar
um “desdobramento funcional” de prossecução de diversas finalidades[5]
[6],
ou seja, é possível descortinar uma função política que, naturalmente, não
prescinde de uma aplicação quotidiana dessas finalidades, i.e., não prescinde
de uma função administrativa que prossiga um interesse público transnacional,
fundado nas “necessidades coletivas existentes na sociedade internacional e
que, independentemente da sua natureza universal ou regional, são confiadas à
prossecução por parte de organizações internacionais e de Estados”[7].
2. Administração
transnacional, relações jurídicas administrativas transnacionais e
territorialidade
Fruto do surgimento de
uma função administrativa que acompanha o mundo globalizado, deparamo-nos com
uma realidade nova: a eficácia da norma administrativa é mais curta que a do
ato administrativo praticado ao seu abrigo, pelo que surgem os atos
administrativos transnacionais[8].
Deste modo, ao verificar-se o esbatimento das fronteiras no que toca aos
efeitos da atividade administrativa, assim como o emergir de um Direito
Administrativo solto das amarras do Estado[9],
o princípio da territorialidade, que, baseado na soberania dos Estados,
limitava os efeitos da atividade administrativa à sua área territorial, ganha
um estatuto novo de princípio atenuado. Contudo, frisamos que o princípio da
territorialidade ainda é a regra. Apenas verificamos que, tendo a qualidade de
princípio, é uma regra geral, que pode ser restringida[10],
sendo exemplo dessa restrição a integração europeia, que faz das administrações
estaduais e dos órgãos que as compõem, o meio principal de aplicação do Direito
da União Europeia[11],
cuja realidade tem como inevitabilidade a criação, modificação e extinção de
situações jurídicas transnacionais, i.e., situações cujos elementos essenciais
se encontram em contacto com diferentes ordens jurídicas.
Um Direito
Administrativo transnacional comporta várias realidades novas a nível
substantivo e a nível adjetivo que se devem distinguir: competência
internacional dos tribunais administrativos, competência internacional das
autoridades administrativas, aplicação de atos administrativos estrangeiros e
aplicação de lei administrativa estrangeira.[12]
A realidade que vai ocupar o nosso estudo tem que ver com a competência
internacional dos tribunais administrativos, ou seja, no âmbito de uma relação
jurídica administrativa transnacional com pontos de contacto em Portugal, serão
os tribunais administrativos portugueses competentes para conhecer o mérito da
causa ou não.
3. Fixação da competência
internacional dos tribunais administrativos
Paula Costa e Silva aponta a competência
internacional dos tribunais administrativos como uma das áreas do Contencioso
Administrativo sem qualquer regulação normativa[13].
Contudo, encontram-se aqui e ali alguns arestos relativos à matéria em análise.
Um deles, o Acórdão n.º 4/2010 relativo ao Processo 852/09[14],
do Supremo Tribunal Administrativo, vem fixar a competência internacional dos
tribunais administrativos portugueses com base nas normas de competência
territorial que se encontram nos artigos 16.º e seguintes do CPTA.
A pergunta que fica é:
para determinar a competência internacional dos tribunais administrativos
portugueses devem-se aplicar as regras de competência territorial do CPTA ou
devem-se aplicar as regras do CPC por remissão do artigo 1.º do CPTA?
3.1. Saltar a barreira das imunidades e fixar a jurisdição
De acordo com Paula Costa e Silva, a “jurisdição
define (…) os limites da licitude de actuação do Estado [sic].”[15]
[16]
Ora, vimos supra que estes limites se
relacionam com o princípio da territorialidade numa vertente atenuada, mas não
desligada. Assim, temos de trazer à colação as imunidades de que os Estados
gozam e procurar uma entrada que permita, no nosso caso, Portugal afirmar a sua
jurisdição para o exercício da função jurisdicional perante um Estado terceiro.
As imunidades surgem
como corolário do princípio da igualdade entre Estados soberanos, do Direito
Internacional Público[17].
No âmbito da jurisdição, as imunidades manifestam-se como “escudos” que os
Estados têm contra o seu julgamento num Estado estrangeiro, mas apenas quanto
aos atos ius imperii[18].
Contudo, uma conceção restritiva de imunidades, assente na distinção entre atos
ius imperii e ius gestionis, deixa de fora a atividade administrativa, por ela se
manifestar via poder administrativo, na medida em que este último se
caracteriza pela submissão obrigatória dos particulares às normas e decisões
heteronomamente impostas pelo sistema de órgãos do Estados ou pessoas coletivas
que prossigam funções que lhes foram atribuídas pelo Estado[19].
A evolução dogmática das
imunidades soberanas tem seguido um caminho de, em situações de violação de
direitos humanos absolutos, as imunidades soberanas relativas aos atos ius imperii cedam[20].
Esta construção leva Miguel Prata Roque
a considerar que as imunidades devem ser consideradas como “instrumento[s]
indispensáv[eis] à harmonia internacional e transnacional”[21].
Apoiado na sua origem histórica subjetivista[22],
o Autor encontra nas imunidades uma ratio
funcionalista, i.e., quando um Estado invoca imunidade de jurisdição contra
outro, esta só poderá ser considerada mediante a “função prosseguida pela
administração pública” desse outro Estado[23].
Assim, Miguel Prata Roque conclui
que a invocação da imunidade só será legítima quando o Estado estrangeiro
queira afirmar jurisdição no âmbito do exercício da função jurisdicional pela
prossecução do interesse público exclusivamente nacional[24],
o que a contrario significa que nas
situações relativas à integração de uma Administração Pública nacional num
“sistema administrativo em rede global”, prosseguindo o “interesse público
transnacional”, não haverá imunidade de jurisdição[25].
Este percurso conducente
à afirmação da jurisdição de um Estado em outro como primeiro passo para
determinar a competência internacional dos tribunais administrativos, leva Paula Costa e Silva a considerar a
jurisdição como pressuposto processual[26].
Assim, podemos afirmar com a Autora que “se ao Estado faltar jurisdição (…) o
exercício do direito de acção não é admissível [sic].[27]”
Desta forma, podemos partir para a fixação da competência internacional dos
tribunais administrativos.
3.2. (Idem): o nível europeu
Portugal, como
Estado-membro da União Europeia, está inserido num sistema administrativo
regional a que Miguel Prata Roque
chama de “Espaço Europeu de Justiça Administrativa”[28].
Ora, na falta de regulação a nível nacional e a nível europeu da competência
internacional dos tribunais administrativos, o Autor defende que a fixação da
competência internacional se consegue com recurso aos princípios gerais do tal
Espaço Europeu de Justiça Administrativa[29].
O princípio que mais
relevância demonstrará no iter da
solução que procuramos é o princípio da maior proximidade, como subprincípio da
tutela jurisdicional efetiva. Deste modo, os tribunais administrativos, assim
como qualquer tribunal nacional, no âmbito do seu papel de tribunais comuns da
União Europeia, devem promover uma efetiva “aproximação dos particulares”[30].
Assim, Miguel Prata Roque extrai
do artigo 1.º, 2.º § do Tratado da União Europeia uma importante conclusão que
prescreve uma “proximidade primacial” aos particulares no âmbito de decisões
jurisdicionais, enquanto que essa proximidade seria apenas “secundária” no que
diz respeito à Administração Pública dos Estados-membros[31].
O Autor remata com o seguinte: “O Direito Processual Administrativo Europeu
exige que seja garantida uma proximidade entre os particulares e o local do
foro, mas já não exige expressamente que haja uma proximidade entre este e as
administrações nacionais.”[32]
Uma análise ao
Regulamento (UE) n.º 1215/2012 (Bruxelas I bis),
permite identificar uma concretização do princípio da proximidade na regra
geral da residência habitual, i.e., os cidadãos europeus devem ser demandados
“perante o tribunal do local onde residem”[33].
Deste modo, fixa-se a competência internacional dos tribunais administrativos
portugueses quando esteja em causa uma relação jurídico-administrativa cujos
efeitos se repercutam num particular com residência habitual em Portugal
Colaço Antunes defende uma posição diametralmente oposta:
terá jurisdição para conhecer o litígio o Estado-membro autor do ato
administrativo transnacional que desencadeou os efeitos em causa, em homenagem
às imunidades soberanas[34].
Contudo, acompanhamos a posição de Miguel
Prata Roque, na medida em que adotamos a sua conceção de imunidade
restritiva e também pela convincente análise do princípio da proximidade e suas
repercussões na fixação a competência internacional.
3.3. (Idem): o nível global
Neste ponto, tentaremos
fixar a competência internacional dos tribunais administrativos nas situações
em que o ordenamento jurídico da União Europeia não tenha aplicação, ou seja,
nas relações jurídico-administrativas transnacionais entre Portugal e Estados
que não façam parte da União Europeia.
Na medida em que, como
já se viu, não há qualquer regulação interna e específica à realidade dos
tribunais administrativos, cumpre levantar a hipótese da aplicação supletiva
das normas dos artigos 62.º e 63.º do Código de Processo Civil (CPC), por via
do artigo 1.º in fine do CPTA[35].
A disposição mais
relevante para o nosso estudo é a constante no artigo 62.º a) do CPC, que
estabelece o critério da coincidência, i.e., os tribunais portugueses serão
sempre competentes na medida em que a “ação possa ser proposta em Portugal
segundo as regras específicas de competência territorial estabelecidas na lei
portuguesa”[36].
Isto implica que o 62.º a) do CPC se conjugue com os artigos 16.º e seguintes
do CPTA[37].
Cremos que é esta a
solução mais correta, contudo estamos sozinhos na defesa desta posição, na
medida em que a pouca doutrina que aborda a competência internacional dos
tribunais administrativos envereda pela teoria da dupla funcionalidade da
competência territorial[38].
A teoria da dupla funcionalidade surgiu na Alemanha,
pela necessidade de fixar a competência internacional dos tribunais num
ordenamento jurídico sem nenhuma norma sobre o assunto[39].
Assim, os autores alemães conferem uma dupla funcionalidade às normas de
competência territorial: deste modo, estas normas, além de fixarem a
competência em razão do território, fixam também a competência internacional
dos tribunais[40].
A razão pela qual não subscrevemos esta teoria é
exclusivamente teórica, uma vez que os resultados práticos obtidos pela
aplicação subsidiária do artigo 62.º a) CPC com os artigos 16.º e seguintes do
CPTA ou pura e simplesmente pela aplicação direta dos artigos 16.º e seguintes
do CPTA debaixo do chapéu da teoria da dupla funcionalidade são os mesmos.
Portanto, do ponto de vista teórico, há que afastar a construção de Miguel Teixeira de Sousa em torno do
critério da coincidência, que o aplica apenas às situações de competência
exclusiva dos tribunais portugueses, por considerar inútil a duplicação que o
artigo 62.º a) concretiza[41],
uma vez que é diferente a determinação da competência internacional dos
tribunais da determinação da competência do tribunal concreto do Estado[42]:
esta última pressupõe a primeira. Assim, só se aplica a teoria da dupla
funcionalidade quando não haja regras que fixem a competência internacional dos
tribunais administrativos, mas como o artigo 1.º do CPTA manda aplicar o CPC
supletivamente, apenas numa situação de lacuna oculta é que se poderia aplicar
a teoria da dupla funcionalidade. No entanto, como demonstramos que os
resultados práticos são exatamente os mesmos, parece-nos que a conjugação a que
o artigo 62.º a) do CPC obriga com as normas do CPTA não é ininteligível.
Cumpre uma última análise. Trata-se do resultado da
aplicação das normas dos artigos 16.º e seguintes do CPTA, mais concretamente
na conjugação entre o artigo 16.º e 22.º do CPTA. A aplicação do artigo 22.º do
CPTA por via do artigo 62.º a) do CPC poderia levar a uma “híper-exorbitância
da competência internacional” dos tribunais administrativos portugueses[43],
pois falhando a aplicação dos artigos 16.º a 20.º do CPTA, por força do 22.º, o
Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa seria internacionalmente
competente para julgar todos os processos que fossem lá parar[44].
Não é este o melhor entendimento. O recurso ao artigo 22.º do CPTA só se
justifica quando falhe a fixação da competência territorial dos artigos 16.º a
20.º, pelo que será apenas este último conjunto de normas apto para fixar a
competência internacional por via do artigo 62.º a) do CPC, uma vez que a norma
do artigo 22.º do CPTA é de retaguarda[45].
[1]
Cfr. Francisco Duarte; “À
descoberta do fundamento constitucional do Direito Administrativo Global” in
E-Pública, n.º 1, 2014, pp. 14 ss.
[2]
Cfr. Jorge Reis Novais; Em defesa do Tribunal Constitucional –
Resposta aos críticos (2014), Coimbra, Almedina, pp. 22 ss.
[3]
Cfr. Jónatas Machado; Direito da União Europeia, 1ª edição
(2010), Coimbra, Coimbra Editora, pp. 54 ss.
[5]
Ibidem.
[6]
Paulo Otero justifica este
fenómeno pela incapacidade dos Estados, por si só, garantirem a “segurança e a
satisfação das necessidades coletivas transnacionais” – cfr. Paulo Otero; Manual de Direito Administrativo volume I, 1ª edição (2013),
Coimbra, Almedina, p. 500.
[8]
Cfr. Jorge Silva Sampaio; O acto administrativo pela estrada fora – Os
efeitos transnacionais do acto administrativo, (2014), Lisboa, AAFDL, pp.
64 e 65.
[9]
Cfr. Vasco Pereira da Silva; O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2ª edição, Coimbra, Almedina, pp. 106 ss.
[11]
Cfr. Luís Filipe Colaço Antunes; A Ciência Jurídica Administrativa
(2014), Coimbra, Almedina, pp. 149 ss.
[12]
Cfr. Miguel Prata Roque; Direito Processual Administrativo Europeu,
(2011), Coimbra, Coimbra Editora, p. 436
[13]
Cfr. Paula Costa e Silva;
“Jurisdição e competência internacional dos tribunais administrativos: a propósito
do acórdão n. 4/2010 STA” in Estudos de
Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda volume IV – Direito Administrativo e
Justiça Administrativa (2012) Coimbra, Coimbra Editora, pp. 697 ss.
[16]
Para Miguel Prata Roque, trata-se
de uma “jurisdição lato sensu”. Para
os vários sentido de jurisdição, cfr. Miguel
Prata Roque; A Dimensão
Transnacional do Direito Administrativo (2013) (policopiado) pp. 728 ss.
[17]
Cfr. Eduardo Correia Baptista; Direito Internacional Público vol. II (reimpressão
2015), Lisboa, AAFDL, pp. 170 ss.
[18]
É esta a conceção atual de imunidades soberanas que nos apresentam Quoc Dinh, Patrick Daillier e Alain Pellet, cfr. Quoc Dinh et all; Direito Internacional
Público (2003), Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian, p. 462. Este
paradigma é fruto de uma evolução (cfr. Eduardo
Correia Baptista; Direito
Internacional… vol. II cit. pp. 174 ss.) que contrapõe as imunidades
absolutas às imunidades restritivas (adotamos os conceitos de Miguel Prata Roque em Dimensão Transnacional… cit, pp. 736 –
752).
[19]
Cfr. Diogo Freitas do Amaral; Curso de Direito Administrativo vol. II
(2013), Coimbra, Almedina, pp. 22 ss.
[24]
E mesmo nesta situação, Miguel Prata
Roque ainda defende que as imunidades cedem quando esteja em causa a
violação de “direitos fundamentais dos administrados”, cfr. A Dimensão Transnacional… cit. p. 765.
[31]
Ibidem.
[32]
Ibidem.
[33]
Cfr. Miguel Prata Roque; Direito Processual… cit. p. 443. O Autor
defende uma aplicação extensiva do Regulamento Bruxelas I bis.
[35]
Segundo Paula Costa e Silva, esta
tem sido uma solução colhida por alguma jurisprudência. Cfr. Paula Costa e Silva; “Jurisdição…” cit. p. 708.
[36]
Cfr. José Lebre de Freitas e Isabel Alexandre; Código de Processo Civil anotado volume I, 3.ª edição (2014),
Coimbra, Coimbra Editora, p. 131.
[38]
Cfr. Paula Costa e Silva;
“Jurisdição…” cit. p. 711, assim como
Miguel Prata Roque; A Dimensão Transnacional… cit. pp. 733
ss.
[39]
Cfr. José Lebre de Freitas e Isabel Alexandre; Código de Processo Civil anotado volume I, 3.ª edição (2014),
Coimbra, Coimbra Editora, p. 132.
[40]
Cfr. Miguel Teixeira de Sousa; Estudos sobre o novo Processo Civil,
(1997), Lisboa, Lex, p. 100.
[41]
Cfr. Miguel Teixeira de Sousa; Estudos sobre o novo Processo Civil,
(1997), Lisboa, Lex, p. 99.
[42]
Cfr. José Lebre de Freitas e Isabel Alexandre; Código de Processo Civil anotado volume I, 3.ª edição (2014),
Coimbra, Coimbra Editora, p. 132.
[44]
Esta situação parece ser admitida por Mário
Aroso de Almeida e Carlos Cadilha,
cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha; Comentário ao Código de Processo nos
Tribunais Administrativos, 3ª edição (2010), Coimbra, Almedina, p. 164.
[45]
Cfr. Paula Costa e Silva;
“Jurisdição…” cit. p. 707.
ALMEIDA, Mário Aroso de e CADILHA, Carlos Alberto Fernandes; Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição (2010), Coimbra, Almedina
AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo vol. II (2013), Coimbra, Almedina;
ANTUNES, Luís Filipe Colaço; A Ciência Jurídica Administrativa (2014), Coimbra, Almedina;
BAPTISTA, Eduardo Correia; Direito Internacional Público vol. II (reimpressão 2015), Lisboa, AAFDL;
DINH, Quoc et all; Direito Internacional Público (2003), Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian;
DUARTE, Francisco; “À descoberta do fundamento constitucional do Direito Administrativo Global” in E-Pública, n.º 1, 2014;
FREITAS, José Lebre de e ALEXANDRE, Isabel; Código de Processo Civil anotado volume I, 3.ª edição (2014), Coimbra, Coimbra Editora;
MACHADO, Jónatas; Direito da União Europeia, 1ª edição (2010), Coimbra, Coimbra Editora;
NOVAIS, Jorge Reis; Em defesa do Tribunal Constitucional – Resposta aos críticos (2014), Coimbra, Almedina;
OTERO, Paulo; Manual de Direito Administrativo volume I, 1ª edição (2013), Coimbra, Almedina;
ROQUE, Miguel Prata; Direito Processual Administrativo Europeu, (2011), Coimbra, Coimbra Editora;
ROQUE, Miguel Prata; A Dimensão Transnacional do Direito Administrativo (2013) (policopiado);
SAMPAIO, Jorge Silva; O acto administrativo pela estrada fora – Os efeitos transnacionais do acto administrativo, (2014), Lisboa, AAFDL;
SILVA, Paula Costa e; “Jurisdição e competência internacional dos tribunais administrativos: a propósito do acórdão n. 4/2010 STA” in Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda volume IV – Direito Administrativo e Justiça Administrativa (2012) Coimbra, Coimbra Editora;
SILVA, Vasco Pereira da; O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Coimbra, Almedina;
SOUSA, Miguel Teixeira de; Estudos sobre o novo Processo Civil, (1997), Lisboa, Lex
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