As alterações feitas após a revisão do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) e do CPTA (Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos) procuram esclarecer a delimitação dos litígios cuja apreciação cabe aos tribunais administrativos e de possibilitar a concretização do âmbito da jurisdição administrativa, tendo em conta as controvérsias jurídico-administrativas. Dentro desta temática importa enaltecer o princípio da tutela jurisdicional efetiva, sendo esta uma das bases que garante que a atuação administrativa seja cuidada e justa.
O princípio da tutela jurisdicional efetiva encontra-se expressamente consagrada na Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), em geral, no art.20º- direito ao acesso aos tribunais - , e no âmbito dos direitos e garantias dos administrados no art.268º, sendo que por meio da reforma constitucional de 97 foram adicionados os importantes nºs 4 e 5. Sem não esquecer o direito à efetividade das sentenças proferidas, presente no art.205º/2.
Tal consagração provém da passagem de um modelo de contencioso de cariz objetivista (como o francês) para um modelo de cariz subjetivista (como o alemão), baseado na tutela da posição dos particulares, o que leva o Contencioso Administrativo a ter uma preocupação em garantir que a cada pretensão deduzida em juízo corresponda uma ação que assegure uma decisão efetiva, em tempo útil, para o particular. A tutela constitucional deste princípio teve na sua génese o intuito de autonomizar a situação geral dos cidadãos comuns, ou seja, dos litígios em geral, da situação garantistica dos administrados, pois considerou que se tratavam efetivamente de situações distintas. Desta forma, da leitura conjugada dos preceitos resulta que para o administrado não é suficiente a garantia de "acesso ao direito e aos tribunais, à informação e consulta jurídica, a fazer-se acompanhar por advogado, a obter uma decisão em prazo razoável e mediante processo equitativo, e a dispor de procedimentos judiciais céleres e prioritários para defesa de direitos, liberdades e garantias pessoais" (Suzana Tavares da Silva), é premente que os seus interesses e direitos protegidos pela lei possam ser assegurados, em último caso, pelo tribunal.
Existem duas perspetivas de encarar a situação: a defendida por Gomes Canotilho / Vital Moreira que aponta para que tal autonomização da tutela jurisdicional efetiva dos administrados não implementa nenhuma inovação à garantia geral, tenta apenas incentivar o legislador a ultrapassar o modelo objetivista do contencioso administrativo; e a favorecida por Vieira de Andrade que admite que talvez se pretendesse focar as singularidades de uma proteção que regra geral contrapõe um particular a uma entidade carecida de poder de autoridade, fomentando a preocupação relativamente à efetividade das sentenças desfavoráveis ao poder público e determina eventual previdência pelo respeito pela separação de poderes. Pode ser interessante fazer uma análise particular aos conceitos-chave do princípio em análise, para melhor interiorizar o seu alcance. Primeiramente, devemos ter em mente que, este princípio propõe-se a funcionar como uma garantia: é uma garantia fundamental, implica que tirando proveito do regime jurídico refletido no art.18º CRP (por via do art.17º CRP), goza de aplicabilidade direta. Inexistindo norma jurídica que contenha um meio de defesa ajustado ou que, existindo introduza uma limitação sem justificação à proteção de interesses e direitos, a conjugação dos dois artigos supera o problema.
A aceção da expressão "tutela" alude à finalidade de proteção da norma ou ao "reconhecimento de um núcleo de proteção subjetiva pública presente na norma", esta ideia tem sindo impulsionada pelo fenómeno da europeização do direito público que acaba por influenciar ao fornecer um prisma das normas que contêm tal núcleo de proteção, assim como, indica o rol dos sujeitos legalmente protegidos.
Por seu turno, a expressão "jurisdicional" determina que a garantia é, regra geral, cumprida por um órgão jurisdicional (tribunal), o que equivale a uma certeza de independência (art.203º CRP) e de efetividade (art.205º/2/3 CRP) da resolução de litígios. Existe uma forte dependência em leis processuais, não basta somente que exista um tribunal; tal dimensão processual assegura que as decisões sejam dadas em tempo considerado útil, executas da melhor forma possível, originando um resultado justo com igualdade de oportunidade das partes envolvidas. Será justamente no domínio das normas procedimentais e processuais que deverá ocorrer um maior investimento no sentido de ajustar a sua aplicação com a melhor forma de efetivar o que se encontra na génese do princípio da tutela jurisdicional efetiva.
Em último lugar, quanto à expressão "efetiva". A efetividade na área administrativa sofreu diversas alterações que conduziram a desfecho bastante razoável, na medida em que o juiz passou a ter a hipótese de: condenar a Administração à abstenção ou adoção de um comportamento e à não emissão de um ato administrativo (art.37º/2/al.c) CPTA), assim como à adoção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos/interesses violados (art.37º/2/d) CPTA); através de poderes de pronúncia, explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido (art.71º/2 CPTA); adotar providências de execução da sentença (art.167º/1 CPTA); impor uma sanção pecuniária compulsória (arts.168º e 169º CPTA).
Surge na parte geral do CPTA a clara referência ao princípio da tutela jurisdicional efetiva, designadamente, no art.2º: " (…) compreende o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão." (nº1) - indica, autonomizando, os elementos preponderantes da tutela. No seu nº2 determina, a título residual, que “a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos”. Da conjugação deste dois números poderá então dizer-se que se trata da defesa de um direito subjetivo público que tem cariz de um direito, liberdade e garantia também salvaguardado a nível constitucional. Este artigo consubstancia-se e apoia-se nos artigos 3º e 7º também do CPTA.
Sob a epígrafe de «poderes dos tribunais administrativos», o art.3º promove o princípio da jurisdição plena dos tribunais administrativos (sob o respeito pelo princípio da separação e interdependência de poderes que nos remetes para os artigos da CRP acima analisados), determinando que , de forma a assegurar a efetividade da tutela, os tribunais podem: i) afixar oficiosamente um prazo para o cumprimento dos deveres que imponham à Administração; ii) aplicar sanções pecuniárias compulsórias; iii) assegurar os meios declarativos urgentes necessários (processos urgentes); iv) assegurar os meios cautelares (providências cautelares). Daqui decorre que a tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos envolve o direito de: alcançar em prazo razoável uma decisão judicial (art.21º CRP e art.4º/1/g) ETAF), na base de uma tutela declarativa; obter do tribunal a chance de executar todas as pretensões regularmente deduzidas em juízo, contanto que à data já tenha transitado em julgado, no âmbito de uma tutela executiva; conseguir as providências cautelares para assegurar os efeitos da decisão, sem margem para dúvidas no regime da tutela cautelar.
Relativamente ao art.7º, este versa a promoção do acesso à justiça, formando-se a obrigatoriedade das normas processuais serem interpretadas de modo a incrementar a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões manifestadas. Dito por outras palavras, caso exista alguma dúvida acerca de uma questão processual que originasse a absolvição da instância, o tribunal tem o dever de formular a sua decisão na direção da admissibilidade do processo, em benefício do ato praticado.
Todavia, daqui não se pode depreender que o acesso à justiça é feito de forma incondicionada, exige-se que o particular para obter a sua pretensão regularmente deduzida em juízo, perfaça os requisitos, nomeadamente, que cumpra os pressupostos processuais, como por exemplo faça uso da ação que melhor se adeque à resolução do litígio em questão. Não deixa de existir responsabilidade processual do demandante por estar protegido pelo princípio da tutela jurisdicional efetiva.
Esta tutela é concedida a todos e contra todos, sem exceção, para lidar com qualquer tipo de situações e adversidades, o que equivale a uma transversalidade e abrangência de tal custódia através dos tribunais administrativos. O direito a esta tutela efetiva subentende, regra geral, a possibilidade de uma instância de recurso, esta particularidade foi frisada na Recomendação Rec (2004) do Conselho da Europa acerca do controlo jurisdicional dos atos administrativos, que designa: “The decision of the tribunal that reviews an administrative act should, at least in important cases, be subject to appeal to a higher tribunal, unless the case is directly referred to a higher tribunal in accordance with the national legislation.”.
Um exemplo muito importante e ilustrativo que conjuga as alterações feitas ao CPTA e a tutela jurisdicional efetiva é o do art.131º, a possibilidade de, havendo "especial urgência" de uma qualquer situação digna de tutela contenciosa, aplicar o decretamento provisório da providência. Consequentemente, por meio das providências cautelares, concretamente do decretamento provisório das providências cautelares consagra-se o princípio da tutela efetiva, sendo que os particulares vão poder observar os seus direitos e interesses assegurados, direitos e interesses esses que poderiam encontrar-se insuperavelmente abalados dada a demora habitual do processo cautelar. A reforma do CPTA teve um colossal impacto no sistema das providências cautelares, demonstração disso mesmo foi a remoção do corpo do art.131º da alusão a "direitos, liberdades ou garantias" permanecendo somente a referência a "existência de uma situação de especial urgência" , o que permitiu ao abandono das dúvidas por parte do juiz e, também, não há nenhuma limitação à tutela efetiva dos direitos e interesses.
Em suma, uma alusão à última ratio da garantia da tutela jurisdicional efetiva, que se afigura grande parte do tempo como a única via de certificar a defesa de um direito infringido: a responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulta a violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem, visivelmente aclamado no art.22º CRP e na Lei nº67/2007 de 31 de Dezembro, que abarca todas as funções estaduais, inclusive a responsabilidade no exercício da função político-legislativa.
Chegado este momento, considero oportuno introduzir o conceito de ação popular. Trata-se um de mecanismo jurídico de extensão da legitimidade ativa processual para a proteção de certos interesses quando se afigurem insuscetíveis de apropriação individual, em concreto, quando um individuo não faça parte da relação material controvertida, mesmo não tendo interesse na demanda, poder ingerir-se no processo. Este mecanismo tem duas modalidades: uma delas foi estabelecida no art.9º/2 CPTA como modalidade de âmbito geral (afigurando-se um desvio à regra do nº1), este prevê: "Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa (…) têm legitimidade para propor e intervir (…) em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, assim como para promover a execução das correspondentes decisões judiciais." - equivale a uma materialização do direito de ação popular que a CRP aclama como um direito, liberdade e garantia de participação política, no seu art.52º/3.
A segunda modalidade, equivale à ação popular de impugnação de atos administrativos "praticados por órgãos autárquicos, que qualquer cidadão recenseado na localidade respetiva pode intentar nos termos do artigo 55º, nº2." (Mário Aroso de Almeida).
É comum a ambas o facto de serem ações propostas por cidadãos, individualmente ou em grupo, no exercício dos seus direitos civis e políticos, para amparar os valores que importam à comunidade em geral, não sendo preciso respeitarem individualizadamente aos autores.
Suscita-se a dúvida quanto à existência ou não de subjetividade neste mecanismo. O professor Vasco Pereira da Silva é da opinião que a ação popular enquadra-se num modelo de contencioso objetivista pelo simples facto que inexiste um interesse próprio para demandar, o que acaba por funcionar como tutela objetiva da legalidade e do interesse público, afastando-se de uma tutela orientada para a defesa de direitos ou interesses individuais, ou seja, de uma tutela efetivamente subjetiva.
Uma outra dúvida surge no âmbito da tramitação, no plano processual, uma vez que a Lei da Ação Popular exige uma tramitação especial e autónoma. Mário Aroso de Almeida entende que não se deve autonomizar a ação popular como uma forma de processo, tal mecanismo apenas introduz excecionalidade à tramitação normal a que os processos se encontram afetos, sendo que esta ideia pode ser defensável numa lógica de praticabilidade e economia processual.
Concretizando, a doutrina não deixa dúvidas ao afirmar que a tutela judicial efetiva em matéria administrativa não se refere apenas aos direitos dos cidadãos, estendendo-se também à proteção do interesse público e dos valores comunitários (Vieira de Andrade), que hoje se devem estender também aos valores da União Europeia (art.2º TUE). Assim, o reconhecimento da legitimidade popular mostra-se um instrumento essencial do aprofundamento da cidadania. É de notar que a extensão da tutela aos valores comunitários desencadeou o debate acerca da importância e a necessidade de introduzir no direito processual uma acção popular para impugnar decisões administrativas.
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MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2014
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VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2013
VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina, 2014
Sílvia Milheiro (subturma 2, n.º23340)
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