Enquadramento Constitucional da Justiça Administrativa:
Das opções originárias à revisão de 1997
1.
Da leitura da versão originária da
Constituição da República Portuguesa de 1976 podemos, numa primeira análise,
ainda que muito sintética e pouco científica, admitir que o legislador
constitucional pretendeu abrir uma porta para a justiça administrativa. Dessa
abertura, podemos retirar uma importante conclusão: a Constituição de 1976 deu
um passo na afirmação de um modelo de justiça administrativa autónoma e
subjetivo, ainda que mitigado.
A autonomização da justiça administrativa tem
consagração no artigo 212˚ nº3 da versão originária da Constituição. Neste
preceito, o legislador abriu a possibilidade de inserção de tribunais
administrativos e fiscais no seio da organização dos tribunais, possibilidade
essa que se explica com a existência de uma corrente doutrinária que defendia
que os tribunais administrativos deviam estar inseridos na esfera dos tribunais
judiciais como tribunais especializados[1].
Esta possibilidade não pode ser dissociada da existência de um direito de
acesso à justiça administrativa, previsto na versão de 1976 no artigo 296˚ nº2.
Para Vasco Pereira da Silva, esta opção corresponde à conjugação da fase do
“batismo e da confirmação” da justiça administrativa portuguesa, porque, se com
a autonomização da justiça administrativa há uma libertação do “ pecado
original de ligação da Administração à Justiça”, com a consagração do direito
de acesso à justiça administrativa há uma reafirmação da “natureza jurisdicional
do contencioso administrativo” e acentuação da sua “função de proteção dos
direitos dos particulares nas relações administrativas[2].
No entanto, este avanço não pode ser considerado como uma revolução total do
modelo de justiça administrativa. Nos termos do então artigo 269˚ nº2 da
Constituição, apesar da autonomização e subjetivação da justiça administrativa
presente na Constituição de 1976, ainda se encontram vários resquícios de
objetivismo, poucos meios processuais (apenas se prevê o recurso com fundamento
em ilegalidade) e a possibilidade de recorrer-se unicamente de atos definitivos
e executórios. Nota para o aparecimento, na sequência da aprovação da
Constituição, do Decreto-Lei nº256-A/77 de 17 de Junho, responsável pela
transposição das opções constitucionais para a legislação ordinária e que, na
opinião de Vasco Pereira da Silva, adotou uma “perspetiva minimalista, de
regular apenas alguns aspetos da atuação e do controlo da administração, só que
decisivos da perspetiva do Estado de Direito e da instituição de um sistema de
contencioso plenamente jurisdicionalizado”[3]
2.
A revisão constitucional de 1982, no que à
justiça administrativa importa, reafirma a opção tomada em 1976, mas não
totalmente concretizada pelo legislador constituinte originário, de um modelo
subjetivista de justiça administrativa. Em abono do que foi afirmado, o agora
artigo 268˚ nº 3 da Constituição é ampliada, passando a contemplar a tutela dos
atos administrativos independentemente da sua forma, bem como a tutela dos
direitos e interesses legalmente protegidos. Deste modo, o recurso com
fundamento na ilegalidade deixa de ser a única via processual aberta pela Constituição.
O próprio conceito de ato administrativo, ainda que se mantenha apenas o poder
de impugnar atos definitivos e executórios, vê o seu âmbito material alargado
pela expressão “independentemente da sua forma”, assegurando assim uma maior
tutela dos administrados face a todas as decisões individuais e concretas da
administração.
Se no ponto anterior se destacou a aprovação
do Decreto-Lei 256ª-77 no período pós-constituição de 1976, não será correto
proceder a uma análise da revisão constitucional de 1982 sem referir, ainda que
de forma muito sumária, à aprovação do Estatuto dos Tribunais Administrativos e
Fiscais (DL 128/84 de 27 de Abril) e da Lei de Processo dos Tribunais
Administrativos (DL 267/85 de 16 de Julho). De entre as novidades deste diploma
deve-se destacar: a introdução de um recurso contra atos administrativos
independentemente da forma; organização do recurso de anulação em função do
princípio do contraditório e da igualdade das partes; impugnação de
regulamentos administrativos; a introdução do recurso para o reconhecimento de
direitos e interesses legalmente protegidos; e a criação da figura da intimação
para consulta de documentos ou passagem de certidões e da intimação para um
comportamento.
3.
Recuperando a analogia utilizada no primeiro
ponto, a revisão constitucional de 1989 levou a justiça administrativa a
atravessar a porta que lhe foi aberta em 1976, consagrando, com esta revisão,
um modelo de justiça administrativa autónomo e subjetivo. Nos termos dos
artigos 211˚ e 214˚ da versão de 89 da Constituição, a jurisdição
administrativa tem, inequivocamente, uma jurisdição própria e autónoma,
concretizando positivamente a possibilidade deixada em aberto na versão
originária da Constituição de 1976. Também a tese subjetivista passou a ter um
acolhimento claro nesta revisão constitucional, tendo sido feita a ponte total
entre a realidade objetiva que ainda teve acolhimento limitado em 1976 e uma
realidade subjetiva plena. Nesse sentido, dispõe o artigo 214˚ nº3, ao apontar
os litígios emergentes das relações jurídico-administrativas como a competência
dos tribunais administrativos e fiscais. Também a garantia de acesso à justiça
administrativa foi alargada dispondo, nesse sentido, o artigo 268˚ nº4 e5, o
direito a um recurso de anulação, contra quaisquer atos administrativos, bem
como outros meios processuais atinentes à proteção de direitos e interesses
legalmente protegidos, tendo sido abandonado de vez o conceito de ato
administrativo definitivo e executório no quadro das garantias dos
administrados. Convém, ao abordar esta revisão constitucional, recuperar uma
expressão de Vasco Pereira da Silva relativamente a esta matéria para melhor
compreender as consequências das mudanças operadas na justiça administrativa,
especialmente no que às garantias dos administrados diz respeito: “ O
Contencioso Administrativo em vez de Direito Constitucional concretizado,
continuava ainda a ser, em grande medida, Direito Constitucional por concretizar”.
De facto, após 1989, ao contrário de 1976 e 1982, não houve uma reforma da
legislação ordinária que acolhesse os avanços empreendidos na revisão
constitucional, acompanhando novamente a doutrina de Vasco Pereira da Silva,
que qualifica a situação posterior a 1989 como uma situação de
inconstitucionalidade por omissão do legislador ordinário.
4.
Chegados à revisão constitucional de 1997- a
revisão de 1992 não introduziu alterações nas disposições relativas à justiça
administrativa- o legislador constituinte derivado focou a sua ação revisora na
garantia de acesso à justiça administrativa numa lógica de reforço e adequação.
O artigo 268˚ nº4 da Constituição começa,
agora, por deixar logo de forma bem vincada a sua preocupação com o acesso à
justiça administrativa, garantindo “tutela jurisdicional efetiva dos seus
direitos e interesses legalmente protegidos”, núcleo central da justiça
administrativa subjetiva. Em conformidade com esta garantia constitucional, o
artigo anteriormente referido, reorganiza os meios processuais colocados à
disposição dos administrados em função do núcleo central da justiça administrava,
garantindo: o reconhecimento de direitos e interesses protegidos; a impugnação
de atos lesivos; condenação à prática de atos legalmente devidos; bem como, a
adoção de medidas cautelares. Nota ainda, neste ponto, para a possibilidade
introduzida no nº5 do artigo 268˚ da Constituição de impugnar normas
administrativas que afetem os direitos e interesses legalmente protegidos dos
administrados. A esta reorganização correspondeu, naturalmente, um reforço dos
poderes do juiz administrativo que, com os meios processuais existentes, passou
a poder proferir sentenças de simples apreciação, de condenação da
administração, de impugnação e decretamento de medidas cautelares.
No seguimento desta revisão constitucional,
podemos recuperar a crítica que Vasco Pereira da Silva faz ao momento
pós-revisão e à adequação da legislação ordinária às disposições
constitucionais, passando o autor a qualificar esta situação como uma situação
de “inconstitucionalidade por omissão agravada” por “reiterada indiferença à
Constituição”. Ainda assim, na opinião de Vasco Pereira da Silva, a posição dos
administrados perante a justiça administrativa estaria assegurada pelo facto da
garantia de acesso à justiça administrativa ter “natureza análoga aos direitos,
liberdades e garantias”, gozando de “aplicabilidade imediata”.[4] Esta
inconstitucionalidade por omissão agravada veio a ter fim com a reforma de
2000/2004, que, após uma longa “travessia do deserto”, aprovou o novo Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Lei 13/2002 de 19 de Fevereiro) e o
novo Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos (Lei 15/2002 de 22 de
Fevereiro).
5.
Concluindo, assim ficou sumariamente descrito
o caminho percorrido pela justiça administrativa na Constituição da República
Portuguesa, desde uma realidade inicial que abria as portas a uma justiça
autónoma e a afastar-se de uma realidade objetiva, até chegarmos a uma justiça
administrativa plenamente autónoma e subjetiva, alicerçada no princípio da
tutela jurisdicional efetiva.
Miguel
Pinheiro da Silva
Aluno
nº23465
Subturma
2
[1] Ver
Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa Anotada”,
Coimbra, 1993, p.813.
[2] Vasco
Pereira da Silva, “ O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2ª
edição, Almedina,2009, pág. 187e 188.
[3] Vasco
Pereira da Silva, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, cit.,
pág. 191.
[4] Vasco
Pereira da Silva, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, cit.
pág.213.
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