Exclusão dos atos políticos da jurisdição administrativa

O tema não se debruça sobre a teoria dos atos políticos, mas a verdade é que é necessário compreender, a par do porquê da existência de tal realidade, também a necessidade de os excluir do âmbito da jurisdição administrativa.

O debate sobre a teoria dos atos políticos teve início no séc. XIX, contemporaneamente à discussão sobre os processos de controlo da legalidade dos atos administrativos.

São matérias indissociáveis, visto que, embora os tempos modernos pedissem um controlo jurisdicional de uma administração tida como irresponsável, a verdade é que existia um núcleo de atos emanados pelos órgãos de soberania que não podiam, pura e simplesmente ser jurisdicionalizados.

A questão que se coloca é a de saber o que é um ato político, de modo a que não caiamos no discricionarismo sem limites, em que tudo tem natureza política, desde que motivado por razões de ordem política.

Esta conceção é a denominada “teoria do móbil político” e, obviamente que não é mais do que um ponto de partida, datado, mas que como todos os outros pontos de partida, nos ajudam na perceção daquela que deve ser a verdadeira circunferência delimitadora de um conceito.

As conceções puramente formais não podem vigorar num Estado de Direito, porque isso seria conceder ao poder político a faculdade de mascarar e, consequentemente retirar da jurisdição administrativa todo e qualquer ato, desde que revestido na forma de “ato político”.

De modo a contrariar esta conceção formal de ato político, a doutrina e em especial a jurisprudência do Tribunal de Conflitos francês, já em finais do séc. XIX procedeu à qualificação daquilo que eram atos políticos, ou seja, afastou-se do formalismo atribuído ao executivo e passaram a ser os tribunais a ter a última decisão sobre se certos atos eram ou não materialmente políticos.

Podemos ler na “Teoria dos actos de governo”, do Professor Afonso Queiró (pág. 538) que: “A lista jurisprudencial inclui os actos respeitantes às relações do legislativo e do executivo, certos actos de segurança pública interna em caso de crise, os actos relativos à segurança externa e, de um modo geral, às relações diplomáticas, certos factos de guerra e os actos relativos ao exercício do direito de graça.”

No entanto, pese embora tenha sido uma grande evolução, a verdade é que estas qualificações eram demasiado flexíveis e não propunham um critério material suficientemente exato que ajudasse à determinação da natureza do ato.

Embora a evolução portuguesa sobre a teoria dos atos políticos não se tivesse desenrolado nos mesmos moldes era possível denotar um paralelismo entre o pensamento português e os ideais franceses, que se refletia na imperatividade de subtração dos atos políticos à fiscalização jurisdicional. Esta ideia justifica-se pela caraterização do quadro jurídico-constitucional, no qual o controlo dos atos puramente políticos se faz mediante fenómenos sociais, representados nas eleições ou em demostrações de descontentamento.

Esta ideia teve expressa consagração na Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo de 1956, que estatuía que estavam excluídos do “recurso contencioso de anulação” os atos de governo de conteúdo essencialmente político. Esta solução vigorou nos posteriores Estatutos dos Tribunais Administrativos e Fiscais. No ETAF de 1984, no art. 4, nº 1, alínea a), lia-se que estavam excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos que tenham por objeto atos praticados no exercício da função política e a responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício. No ETAF de 2002, que entrou em vigor em 2004, o art. 4, nº 2, alínea a) dispunha que estava excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa. Para finalizar, o novo ETAF de 2015 determina, no art. 4, nº 3, alínea a), que está excluída da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa.

Temos já dados que nos ajudam a compreender que os atos políticos andam a par do exercício da função política, que consiste na “definição e prossecução do interesse geral e na correspondente escolha das opções destinadas à melhoria, preservação e desenvolvimento do modelo económico e social, por forma a que os cidadãos se possam sentir seguros e possam alcançar os bens materiais e espirituais que o mesmo é suscetível de lhes proporcionar” (trecho retirado do acórdão do STA, processo 0856/10). No fundo a função política é uma função primária, na medida em que é o ponto de partida para a tomada de posições gerais. Isto, dito desta forma não chega, porque senão poderíamos incorrer no erra de qualificar todo e qualquer ato como político, desde que fosse proveniente da função política. Mas é um bom ponto de partida, para se conseguir proceder à destrinça entre esses atos e os atos administrativos (esses sim estão dentro do âmbito da jurisdição administrativa), visto que a função administrativa se baseia na função política.

No entanto o problema continua a ser pertinente, pois, embora os atos políticos só possam ter origem mediante o exercício da função política, a verdade é que a função administrativa enquanto génese de proveniência dos atos administrativos pode estar mascarada pela função política, ou seja, se dentro de uma opção política são emanados um conjunto de atos políticos e um outro tanto de atos administrativos, então a precisão lógico-jurídica obriga-nos a dizer que: tais atos administrativos foram emanados no exercício da função administrativa e os atos políticos foram emanados no exercício da função política, pese embora o momento da emanação e/ou a peça legislativa coincidirem.

Daqui se retira a necessidade de descortinar, sem olhar para o órgão que emanou o ato, nem para a forma do mesmo, se este tem caraterísticas de ato administrativo ou de ato normativo. À partida bastaria ver se o ato em causa é individual e concreto e excluiríamos a possibilidade de ser um ato normativo, mas, como nota o STA no acórdão de 7/12/2010, “existe a possibilidade de leis individuais ou singulares, que embora não detenham a caraterística de generalidade dos seus destinatários, própria dos atos normativos, antes se aplicam a determinado número de pessoas individualizadas, não se esgotam, porém, totalmente, num puro ato administrativo, ou porque não obstante individuais têm conteúdo materialmente geral, ou porque não têm eficácia consumptiva, ou ainda porque contêm algum elemento inovador relativamente ao regime legal previamente estabelecido e, portanto, um critério político de decisão, seja ele de natureza económica ou outro”.

Esta dificuldade de diferenciar os atos com base no critério da generalidade / individualidade é espelhada no acórdão do STA de 18/12/2013, em que o ato a ser discutido tinha como incidência uma autarquia. À partida e, como tal ato produzia efeitos na esfera da autarquia e o seu conteúdo e lhe era diretamente aplicável, o querente qualificou o ato como administrativo, como base na sua individualidade. No entanto, embora aparentemente o ato fosse individual, a verdade é que o seu âmbito de aplicação incidia sobre todo o universo de autarquias. Para o nosso tema é importante a fundamentação do STA sobre a razão de tal ato ter natureza político-legislativa: “aquela determinação (ato em causa) proclamou princípios gerais orientadores da sua política orçamental, nomeadamente procurando contribuir para o objetivo de política geral de redução da despesa e diminuição do défice, por isso, inere-se na função político-legislativa.”

Outro caso que demonstra bem a dificuldade de separar as duas realidades (ato político de ato administrativo) é o direito de petição, que é um instrumento de participação dos cidadãos na vida política. A questão em causa prende-se com o facto da lei nº 43/90, no art. 8º, impor uma obrigação de resposta à petição, por parte do Presidente da República (no caso do acórdão de 30/10/2014 do STA) e do Primeiro Ministro (no caso acórdão de 26/06/2014 do STA). À partida poder-se-ia intentar uma ação de condenação à prática do ato devido, se tal ato fosse administrativo, mas o STA, baseado na doutrina da professora Maria Luísa Duarte diz que, sendo que o direito de petição é tomado pela CRP no art. 52, nº 1 como um instrumento de participação dos cidadãos na vida política, com natureza política, a resposta ou a falta dela há de ter a mesma natureza. A opinião do Professor Freitas do Amaral é concordante e diz que o direito de petição não pode ser visto como um meio de proteção dos direitos dos particulares, porque é confiada a órgãos políticos que o apreciam segundo critérios de conveniência política e não critérios jurídicos. Daqui se pode concluir que existe uma materialidade política subjacente ao direito de petição e que embora exista uma violação do direito de petição por omissão, imputável aos órgãos políticos e que isso até possa desgastar o direito no seu núcleo essencial, a verdade é que, sendo o ato político, o seu escrutínio não deve ser feito nunca em sede judicial.

Para concluir, o que é necessário reter do art. 4, nº 3, alínea a) é que os atos políticos que estejam revestidos de um grau de abstração tal, que impossibilite a determinação de um sujeito concreto na sua previsão; que sejam inovadores, na medida em que, ou tratam de uma matéria ex novo, ou que toda a matéria tratada (ou parte) pode ser inserida numa linha geral de convicção política, que até pode já ter sido objeto de regulação anterior, mas que introduz elementos novos que modificam a essência da antiga regulação, estão fora do âmbito da jurisdição administrativa. Não existe nenhum critério definidor que nos ajude a identificar a natureza de um ato, como político ou administrativo, daí a necessidade de ponderação, caso a caso, tendo sempre presentes as orientações dadas pela jurisprudência, como no caso do direito de petição.   

Bibliografia

Queiró, Afonso Rodrigues “Teoria dos actos de governo”, Coimbra, 1948

Amaral, Diogo Freitas do “Curso de Direito Administrativo”, Almedina, 2007

Análise Jurisprudencial

Acórdão STA, processo nº 0746/15 http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/a6a0af32d10b422480257e9d00382086?OpenDocument&Highlight=0,acto,pol%C3%ADtico

Acórdão STA, processo nº 0637/15

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/1dd3c4c013db555780257e8300347c18?OpenDocument&Highlight=0,acto,pol%C3%ADtico

Acórdão STA, processo nº 01026/13

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/596a79d6314619f580257e67002de984?OpenDocument&Highlight=0,acto,pol%C3%ADtico

Acórdão STA, processo nº 0943/14

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/a5ca6bc21e08b22d80257e30004d2213?OpenDocument&Highlight=0,acto,pol%C3%ADtico

Acórdão STA, processo nº 01531/13

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/bd7666e5c24ca70980257d8800570e98?OpenDocument&Highlight=0,acto,pol%C3%ADtico

Acórdão STA, processo nº 0725/14

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/07581c26a80b8aa780257d7f005aa244?OpenDocument&Highlight=0,acto,pol%C3%ADtico

Acórdão STA, processo nº 01425/13

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/20b8218c9f203fd880257d0e00312296?OpenDocument&Highlight=0,acto,pol%C3%ADtico

Acórdão STA, processo nº 0856/13

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/e13863482970d10980257d0a004af43b?OpenDocument&Highlight=0,acto,pol%C3%ADtico

Acórdão STA, processo nº 0856/10

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/47438a4ed60dff2d80257c5b00375fd7?OpenDocument&Highlight=0,acto,pol%C3%ADtico

Acórdão STA, processo nº 0195/08

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/d71e9dacf56cce8980257598003e1520?OpenDocument&Highlight=0,acto,pol%C3%ADtico

Acórdão STA, processo nº 0956/10

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/2bef78d46ba9901c8025786500488786?OpenDocument&Highlight=0,acto,pol%C3%ADtico


José Quintas
Nº 23526