Com a
evolução do modelo processual, a justiça administrativa portuguesa no que
concerne à tutela dos administrados, passou por várias fases. Inicialmente,
havia uma clara posição dominante da autoridade administrativa com um
formalismo excessivo com prioridade para os vícios formais o que conduzia,
muitas vezes, a sentenças inúteis (entre 1832 a 1982). Foi com a revisão
constitucional de 1982 e a alteração da legislação processual que se assiste a
um alargamento dos meios de acesso aos tribunais administrativos e a uma
intensificação da protecção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos
cidadãos, havendo uma consequente subjectivização do modelo de justiça
administrativa. Em 1989 o acesso à justiça administrativa foi considerado como direito
fundamental dos administrados a uma protecção jurisdicional efectiva. É nesta
fase que o princípio de favorecimento do processo é reforçado. A plena
jurisdição administrativa foi consagrada expressamente, na revisão
constitucional de 1997, no artigo 268nº4 (princípio da tutela jurisdicional
efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos).
Com a reforma
do contencioso administrativo, no início de 2002, dá-se a concretização dos
ditames constitucionais através do artigo 2º CPTA (acabando com a
“esquizofrenia” jurídica do Contencioso Administrativo que deveria ser Direito
Constitucional concretizado que continuava “por concretizar”) que passa a
adoptar um modelo essencialmente subjectivista (combatendo o modelo formalista
de contencioso, evitando que se ponha termo ao processo por razões de natureza
formal), vocacionado para a tutela do administrado com raízes na Lei
Fundamental, nomeadamente através da garantia geral do artigo 20º e no 268nº4
CRP autonomizando a matéria administrativa.
É através de toda esta evolução que resulta a
elevação do mérito sobre a forma que se vem a conformar no artigo 7º do CPTA
que contempla o princípio da promoção do acesso à justiça ou também chamado
princípio “pro actione”, que visa combater a tentação de, muitas vezes, os
tribunais emitirem meras decisões de forma e não de mérito, por estas últimas
estarem sujeitas a pressupostos processuais rígidos.
Existe,
portanto, como se pode perceber, uma íntima ligação em a Administração e a
Constituição, de evidente importância para o Professor Vasco Pereira da Silva,
quando sublinha que “Direito Administrativo é Direito Constitucional
concretizado”.
De facto,
para haver uma tutela jurisdicional efectiva e estável dos interesses do
lesado, esta tem de ser simultaneamente eficaz e eficiente (eficaz, na medida
em que realize os objectivos de protecção dos direitos e eficiente, na medida
em que consiga tais objectivos de forma adequada e sem custos
desproporcionados), sendo uma exigência decorrente dos princípios constitucionais
acima contemplados
Foi entendido
pelo legislador que este princípio constitui o principal eixo axiológico
estruturante do Direito Processual Administrativo, sendo um verdadeiro
princípio interpretativo de normas processuais, tendo este acesso à jurisdição
administrativa de revestir-se de aptidão para proporcionar ao sujeito, a
situação jurídica administrativa que deveria ocorrer no quadro do direito
aplicável ou, em caso de impossibilidade material de tal concretização ou de
envolver um desmesurado prejuízo para o interesse público, uma justa prestação indemnizatória.
De notar que
este favorecimento é feito em relação ao processo e não ao pedido, não se
favorecendo o autor (âmbito subjectivo) mas sim o processo como um todo (âmbito
objectivo), tal como refere o Acórdão do Tribunal Central Administrativo de
4/11/11, proc. 741/11 (“art.7º CPTA só
opera em caso de dúvida sobre o sentido das normas a interpretar (…) este
princípio traduz-se num favorecimento do processo, não no favorecimento do pedido,
valendo objectivamente, para o processo, não subjectivamente, para o Autor.”)
Esta reforma
fora feita com o objectivo primordial de corrigir deficiências processuais que
dificultavam ou prejudicavam, sem razão, o direito dos particulares a obterem
uma decisão judicial sobre o seu caso (para resolver problemas como,
nomeadamente, o do âmbito de aplicação da acção para o reconhecimento de um
direito ou interesse legitimo; da invocabilidade contra o acto principal de
vícios decorrentes de actos intermédios; da interrupção da contagem dos prazos
de impugnação por falta de informação requerida em caso de notificação
insuficiente).
Esta
efectividade pressupõe a materialidade da garantia tendo como corolário a
prevalência da justiça material sobre a meramente formal, o que implica uma
desvalorização das exigências processuais de carácter formal que não constituam
requisitos inafastáveis do conteúdo essencial de outros princípios fundamentais
de processo.
Encontramos
pelo CPTA diversos preceitos que complementam este princípio, tais como quanto
ao suprimento de deficiências e correcção de irregularidades (artigos 4nº3 e 4,
12nº3 e 4, 14º, 88º, 89nº2 e 3, 116nº2 al. a) e o 146nº4 CPTA) e que admitem
recurso jurisdicional contra decisões formais (artigo 142nº3 al. d) CPTA) e
permitem a impugnação fora do prazo normal (artigo 58nº4 CPTA).
Esta
exigência de asseguramento da materialidade da justiça administrativa leva à
possibilidade de suprimento ou aperfeiçoamento das situações processuais
viciadas assim como à interpretação das normas processuais relativas ao
exercício da jurisdição administrativa no sentido de promover a emissão de
pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas (assim dos vários sentidos
que estas tenham na letra da lei, o juiz tem maleabilidade suficiente para aplicar,
em caso de dúvida, aquele que for menos “rigoroso” permitindo pôr termo ao
processo com a tal pronúncia de mérito). Este princípio promove assim, o
conhecimento da questão de fundo, possibilitando o exame de mérito das causas sobre
um qualquer formalismo excessivo e irrazoável, elevando-se princípios de
Direito administrativo como os da prossecução do interesse público, da
legalidade, justiça e imparcialidade constantes do artigo 266º CRP (como
Sérvulo Correia enunciava, pretende-se a sobreposição
do imperativo da justiça material aos conceptualismos formalistas que
desnecessariamente inibem a reposição da legalidade nas situações concretas).
Neste
contexto, pode falar-se numa sanação dos defeitos processuais, tentando
alcançar a verdade material da pretensão, havendo uma clara conexão com o
princípio do aproveitamento do acto administrativo, resultando na continuidade
do processo em detrimento da sua mera anulação, que levaria à absolvição da
instância, que garante ao administrado a tutela da sua posição substantiva face
a incumprimentos procedimentais sanáveis e o acesso efectivo a uma sentença com
força de caso julgado que aprecie a totalidade das pretensões por si
formuladas.
Este
princípio, no procedimento administrativo, mostra-se relevante em vários
pontos. A título de exemplo, pode considerar-se aplicável no processo
administrativo o artigo 278nº3 CPC que, além de impor ao juiz o dever de
providenciar o suprimento dos pressupostos processuais susceptíveis de sanação,
determina que não há lugar a absolvição da instância quando o pressuposto se
destine a tutelar o interesse de uma das partes e a decisão de fundo deva ser
integralmente favorável a essa parte. Sustenta-se também a possibilidade de, em
determinadas situações, se admitir a cumulação de pedidos nos processos
urgentes, cabendo ao juiz adaptar o processo às novas circunstâncias.
O CPTA
consagra uma excepção à inimpugnabilidade de actos administrativos ineficazes,
quando este tenha sido objecto de execução, tendo o interessado ao seu dispor,
este meio de tutela contra a execução ilegítima deste acto (artigos 54nº1 e 2
a); 59nº2 e 7ºCPTA), assim como, quando seja seguro ou muito provável que o
acto irá produzir efeitos caberá ao tribunal determinar o seu alcance, respeitando
o princípio pro actione.
Mais
recentemente este princípio foi envolvido na questão de saber se das decisões
do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas em primeira instância nas
acções administrativas especiais, cabe reclamação. O STA entendeu, em acórdão
de uniformização de jurisprudência que deles deveria caber reclamação quando
sejam proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no artigo 27nº1 al i)
CPTA.1
Apesar da
importância fulcral deste princípio, não se pode considerar a forma um “empata”
procedimentos já que este foi criado precisamente para garantir que a
tramitação ocorra da forma mais eficiente, tutelando o acesso à defesa dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. O formalismo é
condenado apenas quando ultrapasse esta garantia de uma correcta tramitação,
constituindo um entrave ao acesso à justiça administrativa.
É desta forma
que se pode afirmar que o que é fundamentado pelo princípio “pro actione”,
aquando da interpretação de pressupostos processuais é que esta deve ser a mais
favorável ao direito de acção para assegurar uma decisão de mérito,
ultrapassando as dificuldades de carácter formal, impondo-se uma interpretação
flexível dos pressupostos num regime caracterizado por uma elevada rigidez
(extraindo daí todas as virtualidades contempladas na pretensão), no sentido de
favorecer o acesso aos tribunais ou evitar situações de denegação da justiça,
designadamente por excesso de formalismo.
ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA, “A
Justiça Administrativa (Lições) ”, 13ª Edição, 2014
ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, “Manual
de Processo Administrativo”, 2012
CORREIA, JOSÉ MANUEL SÉRVULO – O
princípio pro actione e o âmbito de cognição no recurso de revista (Ac. do STA,
1.ª Secção, de 22/11/2004, proc. 1011/04)
SILVA,
VASCO PEREIRA “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as
Acções no Novo Processo Administrativo” 2ª Edição
Margarida Martins
nº23395
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