Para nos debruçarmos acerca do objecto do
processo administrativo é necessário ter em conta diversas alterações que
ocorreram no nosso sistema do contencioso administrativo, tanto no que diz
respeito, como nas palavras do Professor Vasco P. Silva, á superação dos " velhos traumas" de
uma "infância difícil" bem como no que concerne ao modelo de justiça
administrativo consagrado após a reforma.
A justiça Administrativa tem ao longo dos anos, com as sucessivas
reformas pelas quais passou, sofrido diversas alterações, no que diz respeito
ao direito fundamental a uma Tutela Plena e Efectiva dos direitos dos particulares,
consagrado no Artº 268º/4 da Constituição,
sendo assim considerado a base sólida de todo o Processo Administrativo,
não é somente um direito fundamental, mas também um princípio fundamental de
organização do Contencioso administrativo, que decorrente da revisão
constitucional de 1997 representou uma das mais importantes alterações no que
respeita ao modo como esta garantia de acesso á Justiça Administrativa se
encontra formulada. É somente após esta introdução, que os meios processuais
passam a beber deste princípio e não o contrário, estas formulação permitem-nos
afirmar, que para o legislador
constituinte, "a protecção plena e efectiva dos direitos dos particulares
é garantida através de sentenças cujas efeitos vão da simples apreciação e
reconhecimento de direitos à condenação , expressamente admitida mediante a
fórmula de "determinação da prática
de actos devidos", da administração, passando também pela impugnação dos
actos administrativos, assim como das adequadas medidas cautelares"[1]. A
consagração deste modelo constitucional demostrou tanto importância a nível
teórico bem com prática. Teórica no que diz respeito ao facto de ter sido
ultrapassada a confusão, que até então existia, entre a administração e
justiça, que se traduziram nos tempos do dito "administrador juiz" ,
em que os poderes da entidade que controladora, no recurso hierárquico
jurisdicionalizado , se encontravam limitados
à anulação dos actos
administrativos , todavia passou a considerar-se que os tribunais
administrativos são verdadeiros e próprios tribunais, pelo que as suas
sentenças devem ter por critério os
direitos dos particulares que carecem de tutela. De importância prática, porque
para ser possível assegurar esse direito de acesso à justiça é necessário que
faça corresponder a cada direito do particular um meio de defesa adequado em
juízo, independentemente de se estar perante um processo executivo, declarativo
ou uma tutela cautelar. Podemos assim afirmar que ocorreu uma evolução neste
sentido, visto que o antigo modelo permitia ao legislador alguma
discricionariedade.
Ora, no que respeita ao novo modelo de justiça administrativa, o
método adoptado pelo legislador português aproxima-se mais do modelo
latino , inspirado nos modelos espanhol,
italiano e até mesmo francês ,apesar da dupla dicotomia Acção administrativa
comum e Acção administrativa
especial, é possível concluir que dentro
de cada um dos meios processuais podem existir tantas espécies de efeitos das
sentenças quanto os pedidos susceptíveis
de ser formulados. Portanto, cada meio processual é uma espécie de
"acção-quadro " na qual cabem as diversas sub-acções, que serão
qualificadas em razão do pedido, podendo dar origem a qualquer uma das
modalidades de sentenças, para tal importa por isso a identificação dos pedidos
possíveis, em cumulação ou isolados. No Art 2º do Código de Processo Administrativo, encontra-se consagrado o principio da tutela
judicial e efectiva, que corresponde ao direito de obter atempadamente uma decisão judicial favorável , mais, o Artº
7º explícita que este principio, no seu conteúdo implica o direito a uma
justiça material que se pronuncie acerca do mérito das pretensões
formuladas e não se limite somente a
mera apreciação formal do litigio em causa.
Debrucemo-nos agora em determinar no que se traduz o objecto do
processo, questão muito controvertida e discutida pela doutrina. Permite
assegurar a ligação entre a relação jurídica material e a relação jurídica
processual, permitindo determinar quais os aspectos da relação jurídica
substantiva , que existe entre as partes que foram levadas a juízo.
No
que diz respeito ao processo civil, em que o objecto consiste no direito
subjectivo que o autor pretende fazer valer em juízo, por isso importa
questionar se será que esse mesmo objecto é determinado por tudo o que é levado
a tribunal, independentemente das pretensões dos particulares ( teoria
processualista), ou se relevam apenas as pretensões do autor ( teoria
subjectivista), ou ainda , tendo em conta as concepções ecléticas poderá ser
possível conciliar as duas concepções. Todavia, cumpre salientar a orientação
defendida pelo professor Vasco Pereira da Silva, para se alcançar uma noção
adequada de objecto do processo deve sustentar-se a existência de uma ligação
entre o pedido e a causa de pedir, sendo assim considerados como dois aspectos
do direito substantivo. Por isso mesmo, agora vamos ocupar-nos em determinar em
que consistem para chegarmos a uma definição clara do objecto do processo. Nas
palavras do professor, "pedido e causa de pedir, apresentam-se como verso
e reverso da mesma medalha"[2],
sendo que é a relação material entre as partes que entra no processo, através
da alegação de um direito subjectivo que é "filtrado" pelo pedido e
pela causa de pedir. No que respeita a orientação tradicional, o objecto
encarado através de uma concepção dualista, consoante se tratasse do
contencioso de anulação - que tinha como objecto o acto administrativo ou caso
se tratasse de um contencioso das acções, em que à semelhança do processo
civil, os direitos subjectivos alegados podiam constituir o objecto do litigio.
Contudo, esta perspectiva no que respeitava ao contencioso de anulação, é de
salientar a posição de KORNPROBOST[3],
levava a uma sobrevalorização do pedido, chegando ao ponto de se "tomar a
parte pelo todo". Tendo em conta a reforma que pôs termo a esta orientação,
e conferiu ao juíz a plenitude dos poderes necessários à tutela plena e
efectiva dos direitos dos particulares, sobressai assim a ideia do contencioso
administrativo subjectivado e jurisdicionalizado, e constitucionalmente
consagrado, no Artº 212º/3, com o objectivo e destinado ao julgamento das
açcões bem como os recursos litigiosos que tenham por objecto dirimir os
lítigios que emergem das relações administrativas e fiscais. Portanto, a
consagração do modelo de justiça administrativa destinado à potecção plena e
efectiva dos direitos dos particulares, nos termos do Art 268º/4 Constituição e
Artº 2º CPTA) ,permite deduzir "que a todo direito ou interesse legalmente
protegido corresponde a tutela adequada nos tribunais administrativos. São
assim afastados os "fantasmas", nas palavras do professor Vasco P.
Silva, o "cotencioso do acto", permitindo que os direitos dos
particulares sejam colocados no centro do processo. É afastado pelo legislador
a lógica do "processo ao acto"[4],
contudo é certo que os traumas deixam marcas, e por isso mesmo essas marcas
podem traduzir-se num "acto falhado", só assim após esta consideração
se compreende que "o mesmo legislador, que consagrou um contencioso de
plena jurisdição , em que são tutelados todos os direitos e admissíveis todos
os pedidos , tenha declarado a propósito da modalidade de impugnação de actos
administrativos, que a impugnação dos actos administrativos tem por objecto a anulação ou declaração de nulidade ou
inexistência desse mesmo acto "[5]
,nos termos do Artº 50º/1 CPTA . Assim sendo, é sempre relevante a conexão
entre a relação jurídica material e a processual, que se traduz no objecto do
processo. Analisemos agora os problemas respeitantes ao pedido e causa de
pedir, pressupostos que pressupõem uma ligação directa , e que devem ser tidos
em conta no determinação do objecto, visto tratarem-se de direito substantivo
efectivamente invocado pela parte.
No que concerne ao pedido, para a
doutrina processualista , este consiste não só no efeito que é pretendido pelo
autor mas também no direito que esse mesmo efeito visa defender. Estando em
causa o modo de tutela pretendido bem como o conteúdo do objecto do direito que
pretende tutela é necessário proceder a
distinção entre pedido imediato e pedido mediato. O primeiro, consiste no efeito pretendido pelo
autor ,o segundo consiste no direito, que esse efeito visa tutelar. Já, tendo em conta a posição clássica, só
releva a vertente imediata do pedido, que considerava que o particular não era
titular de nenhuma situação subjectiva relativamente a administração, não se
falava sequer em defesa dos particulares, estes apenas actuavam em juízo para a
defesa de interesses públicos, daí o facto de ser completamente desconsiderado
o pedido mediato, ou seja, o direito que se pretende tutelar. No que respeita ao actual modelo de
justiça constitucional e administrativa, podemos afirmar que a visão
tradicional em nada se enquadra na
actualmente consagrada, não só no que respeita ao nosso ordenamento, mas também
a maioria dos Estados de Direito Democrático consagram a posição substantiva do
particular – como sujeito titular de direitos nas relações jurídicas
administrativas , Artº 212º/3 Constituição, sendo também estabelecido um
princípio de protecção plena e efectiva dos direitos dos particulares, nos
termos do Artº 268º/4 da Constituição.
Este novo modelo constitucional concretizado pela reforma do
contencioso administrativo, obriga, a que o pedido seja considerado, tanto no
que diz respeito a sua vertente mediata bem como imediata , e no que concerne aos efeitos pretendidos
pelas partes- como as posições juridicas subjectivas que esses efeitos visam
proteger. É admitida a formulação, por parte do particular , de quaisquer pedidos,
de modo isolado ou em cumulação, representando assim uma abertura do objecto do
contencioso á protecção conjugada de vários direitos da mesma relação jurídica
administrativa. Por isso mesmo, devemos encarar a questão relativa ao pedido de
uma forma renovada , nas suas duas vertentes, concluindo que todos os direitos
emergentes das relações administrativas e fiscas são susceptíveis de protecção
jurídica, e que para a respectiva tutela pdem ser formulados todos os pedidos ,
de acordo com as formas processuais adequadas. Cumpre clarificar, sabendo que o
processo desempenha uma função de natureza primordialmente subjectiva, a
verdade é que também desempenha a titulo complementar uma função em termos
objectivos e de forma directa, pois no que respeita ao pedido, há que analisá-lo consoante esteja
em causa uma acção para defesa de direitos dos particulares[6] , uma acção pública, ou uma acção
popular . Na primeira, tudo se passa normalmente, seguindo as regras que
correspondem a função primordial do contencioso administrativo, nas duas
últimas, os sujeitos actuam em defesa da legalidade e do interesse público ,
independentemente de terem ou não interesse pessoal no litigio em juízo, como é
sustentado pelo artº 9º/2 CPTA ,basta considerar-se a vertente do pedido
imediato, é nestes casos em que o contencioso administrativo desempenha uma
função objectiva[7],
como a que era sustentada pela doutrina clássica.
Já no que diz respeito á noção da causa de pedir, nas
palavras do professor Vasco Pereira Da Silva, esta é uma questão " marcada
pelos traumas da infância difícil"[8].
Relembrando a concepção "processo ao acto", na doutrina clássica, a função do contencioso
é a de mera legalidade e interesse publico, não estando sequer em causa as
posições subjectivas dos particulares. À luz desta teoria, a causa de pedir
consistiria na apreciação da actuação da administração , efectuada de
"modo a possibilitar uma consideração objectiva de legalidade ou
ilegalidade do acto em causa "[9].
No entanto, por razões de ordem prática ( facilitar a tarefa do julgamento ) e
teórica ( amplitude do caso julgado) a
doutrina clássica defendia que o que mais relevava para a determinação da causa
de pedir, eram as alegações do autor, que diziam respeito ao acto
administrativo ( tipo de invalidade do acto – se nulidade ou anulabilidade/
qual a fonte dessa invalidade) . A posição do Professor no que concerne a
orientação a tomar quanto à causa de pedir dependerá da função e natureza do
contencioso. Se fôr de orientação objectivista[10],
sabemos desde já que a sua tarefa
consiste na tutela da ordem juridica , pelo que será necessário examinar todas
as normas , que respeitam a cada uma das decisões administrativas. Já se
estivermos perante um contencioso virado para a protecção juridica subjectiva
há que configurar a causa de pedir em conexão com os direitos dos
particulares ,não podemos por isso
configurar a causa de pedir como uma ilegalidade absoluta ou abstrata, mas si
como uma "ilegalidade relativa" , relacionada com o direito
subjectivo do lesado, tendo ainda que se verificar sempre uma relação entre a
ilegalidade da actuação da administração e o direito subjectivo violado . Na
sequência da reforma, sendo este um contencioso de natureza subjectiva,
organizado como um processo de partes, esta deve ser entendida em conexão co as
pretensões formuladas pelas partes, seja o direito subjectivo ( interesses
próprios) ou o interesse público num processo de partes . No Código de Processo
Administrativo, o entendimento acerca da causa de pedir estabelece a regra
segundo o qual o tribunal deve decidir, nos temos do Artº 95º/1 ,
correspondendo assim á consagração de um principio geral do contraditório. Ora,
sendo o objecto do processo determinado e configurado essencialmente pelas alegações das partes, pelo
que a causa de pedir deve ser determinada em função das pretensões dos sujeitos
, verificando-se tal como referido atrás, uma relação o conexão de
ilegalidade. No que respeita a
interpretação do Artº 95º/2[11],
este suscita a dúvida no que diz respeito a sua aplicação, se se trata de uma
norma excepcional, este regime coloca não só
dificuldades práticas de aplicação, mas também problemas jurídicos,
relativamente ao alcance do caso julgado e à questão que se prende com o facto
de saber se a causa de pedir é relativa a cada um dos vícios/ilegalidades
invocadas ou se diz respeito à invalidade do ato no seu conjunto. O regime atual é diferente, tendo em conta o
objecto, deste modo, as partes não se encontram limitadas pelo acto impugnado
nem pelos seus vícios, podendo alegar outros factos causadores da lesão do
respectivo direito e, portanto, integrantes da causa de pedir. Actualmente,
a causa de pedir está apenas delimitada pelos direitos alegados pelas partes.
No caso de nos encontrarmos perante uma ação pública ou popular, apesar de
estarmos perante uma função essencialmente objetiva, na medida em que
continuamos perante um processo de partes, ainda se encontra presente uma
estrutura subjetiva, permanecendo a causa de pedir determinada em função da
pretensão do autor, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva.
Clarificando o preceito, à luz desta
interpretação em primeiro lugar, impõe ao tribunal que, em primeiro grau de
jurisdição, se pronuncie sobre todos os vícios invocados, de modo a evitar que
a Administração possa vir a renovar o acto, invocando um argumento previamente
alegado, mas sobre o qual o tribunal não se tinha pronunciado. Em segundo
lugar, prescreve o dever do tribunal identificar causas de invalidade diversas
das alegadas pelas partes. Esta solução não implica que recaia sobre o autor o
ónus de deduzir todos os vícios invocáveis contra o acto, sob pena de
preclusão. A questão em causa prende-se
com a discussão feita em torno deste preceito (95º/2 CPTA), na medida em que é
questionado se o mesmo põe em causa o princípio estatuído no 95º/1 CPTA,
consagrando uma regra especial para os processos impugnatórios de atos
administrativos, o que se pode depreender do sentido de “sem prejuízo do
disposto no número seguinte” presente no referido número. No que respeita a
posição defendida pelo Porfessor Vieira de Andrade, que entende que a questão
principal a resolver no processo é a da ilegalidade do ato impugnado e não
necessariamente a lesão de direito do particular, interpretando o art. 95º/2 no
sentido de que o juiz tem de conhecer todos os vícios invocados e além disso
deve averiguar oficiosamente a existência de ilegalidades do ato impugnado, em
derrogação do princípio da limitação do juiz pela causa de pedir. O Professor
considera que estaríamos nesta situação perante um aspeto objetivista do modelo
legal, que se acumularia à possibilidade do Ministério Público invocar vícios
não alegados pelo autor. Já no que diz respeito a posição do Professor Vasco
Pereira da Silva entende que tal solução faria do juiz uma parte processual, o
que seria contrário aos princípios constitucionais, designadamente nos Artº
202º; 212º/3 e 268º/4) da Constituição e, da mesma forma, incompatível com as
disposições do código que prescrevem um processo de partes, delimitando o
objecto em conexão com as respetivas pretensões (2º; 6º; 9º; 95º CPTA). O fato
de se verificar um alargamento da causa de pedir em conexão com essas mesmas
pretensões não significa que se deva colocar de lado a relação jurídica
material nem os direitos dos particulares. Relativamente à segunda parte do
preceito em análise, discute-se a amplitude dos poderes do juiz, sendo
questionável qual o âmbito dos factos que podem ser apreciados pelo mesmo, se a
apreciação em juízo apenas dos factos trazidos a juízo pelas alegações das
partes ou tambem a apreciação de factos para além destes,O Professor Vasco
Pereira da Silva adopta uma posição no sentido da primeira hipótese previamente
enunciada, ou seja, entende que o juiz apenas pode “identificar” causas de invalidade
dos atos administrativos diferentes das alegadas pelos sujeitos em processo,
sendo sempre necessário atender aos factos alegados pelas partes e ao modo como
estes são incluídos no processo. Portanto, não há qualquer possibilidade de
introdução de factos novos pelo juiz, que não resultem, por qualquer modo, das
alegações das partes, mas apenas a possibilidade de “identificar” ou
“individualizar” ilegalidades dos atos distintas das que resultam das alegações
(ac. STA proc. 0121/09, 28/10/2009).
Quanto a posição do Professor Mário Aroso de Almeida, este adopta uma posição que parte do direito
processual para o direito substantivo, de natureza subjetivista, reconduzindo
as posições subjectivas à ilegalidade da atuação da Administração, Considera
que o direito do particular perante a Administração consiste numa “pretensão
anulatória, dirigida à eliminação do ato impugnado da ordem jurídica e, com
ela, a cessação da situação de perturbação por ela causada”.[12] No entanto, este entendimento é criticado
pelo Professor Vasco Pereira da Silva, na medida em que entende que o direito
de anulação é meramente instrumental em relação aos direitos subjetivos, não
fazendo qualquer sentido conferir-lhe um conteúdo material correspondente às
posições subjetivas. Portanto, não é a sentença que cria o direito. Esta apenas
se limita a reconhecer um poder jurídico de vantagem do particular, resultante
de relação administrativa e que foi lesado, parece-me assim ser esta a posição
mais favorável não só pela importância
no que respeita ao controlo da legalidade mas também quanto a protecção
efectiva dos direitos dos particulares, pois um entendimento da causa de pedir desligado dos direitos dos particulares
levaria a uma solução inconstitucional.
Em suma, é de salientar que o problema do objecto
do processo, a partir do momento em que
o o contencioso se tornou de plena jurisdição, deve ser considerado de modo
diferente,por isso mesmo não pode ser clarificado á luz de uma concepção objectiva
do contencioso, ou seja, não em razão do meio processual ( recurso vs acção) , nem das formas de
actuação , deve sim ser considerado em razão da função desempenhada pelo meio
processual , sendo necessário distinguir
a acção que está em causa ( acção para defesa de direitos/ acção pública/ ou
acção popular ) . Ora, na acção para defesa de direitos, sendo esta
a mais comum e em largo numero, o objecto é constituído pelos direitos
subjectivos alegados pelos particulares,numa concreta relação administrativa.
Na acção pública e na popular,que têm como principal função tutelar directamente a legalidade e o
interesse público ,mas por intermédio de um processo de partes, nestas o
objecto é igualmente delimitado pelas alegações dos sujeitos, embora configurem
uma pretensão processual que não corresponde
a nenhuma posição jurídica substantiva dos actores público e popular, porém é
admissível a formulação de qualquer pedido
( imediato neste caso) bem como a respectiva cumulação. Aqui a causa de
pedir é delimitada em razão das alegações dos sujeitos, de forma a obter uma
tutela eficaz interesses em questão, num processo de partes, regido pelo
principio do contraditório. No entanto, é de salientar que no que diz respeito
a plenitude e á eficácia da protecção jurídica subjectiva, bem como no que respeita
a tutela da legalidade e do interesse público, é de salientar que tambem
obrigam a que sejam ultrapassadas visões estáticas do objecto do processo, e
que sejam substituidas por uma
perspectiva material e dinâmica , que considere os desenvolvimentos
posteriores da relação jurídica
administrativa
[1] VASCO PEREIRA DA SILVA, " O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise"Almedina, Coimbra 2009,
pp 242
[2] VASCO PEREIRA DA SILVA, " O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise" Almedina, Coimbra 2009, pp 287
[3] BRUNO KORNPROBST " La Notion de Partie au Recours Pour Excés
de Pouvoir" , L.G.D.J, Paris, pp 94 ss
[4] VASCO PEREIRA DA SILVA, " O Contencioso Administrativo no Divã
da Psicanálise" Almedina, Coimbra 2009, pp 288
[6] o Artº 268º/4 demostra a preferência constitucional por uma justiça
administrativa de matriz subjectivista, na prática este tipo de acção é muito
frequente, neste caso considera-se o pedido nas suas duas vertentes , mediata e
imediata
[7]Desempenha uma função objectiva, no entanto
esta não pode ser considerada nos exactos moldes tradicionais, visto que o
autor público e o autor popular são pate num processo organizado segundo uma
perspectiva subjectivista ;
[8]
VASCO PEREIRA DA SILVA, "Para um Contencioso Administrativo da
Administração e dos Particulares"
Almedina, Coimbra , pp 189-190
9 VASCO
PEREIRA DA SILVA, Almedina, Coimbra ,
"Para um Contencioso Administrativo da Administração e dos
Particulares" Almedina, Coimbra pp
242
[10] como na concepção clássica, embora na
perspectiva de uma corrente italiana moderna
, que implicaria a "consideração da validade ou invallidade do acto
administrativo como causa de pedir, independentemente das alegações dos
particulares relativas aos seus interesses
materiais lesados
·
[11] “Nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se
sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto
impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o
efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade
diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações
complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo
princípio do contraditório”.
[12] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA,
" Anulação de Actos Administrativos e Relações Juridicas
Emergentes"Almedina, Coimbra , 2002 pp 187
BIBLIOGRFIA
ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA, “A Justiça Administrativa (Lições) ”, 13ª Edição, 2014
ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, “Manual de Processo Administrativo”, 2012
ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, "O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos", 4ª edição, Coimbra: Almedina, 2005
CORREIA, JOSÉ MANUEL SÉRVULO –
Oliveira, Mário Esteves de /Oliveira, Rodrigo Esteves de, Código de processo nos tribunais Administrativos Comentado, Coimbra, Almedina, 2004
REVISTA JURIDICA in "Julgar", nº20 Maio-Agosto 2013
SILVA, VASCO PEREIRA “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo” 2ª Edição
SILVA, VASCO PEREIRA , "Para um Contencioso Administrativo dos Particulares", Almedina, 2005
Sara Bizarro Galvão Carvalho, nº 23440
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