A Justiça
Administrativa tem ao longo dos anos, com as sucessivas reformas pelas quais
passou, sofrido diversas alterações, no que diz respeito ao direito fundamental
a uma Tutela Plena e Efectiva dos direitos dos particulares, consagrado no Artº
268º/4 da Constituição, sendo assim
considerado a base sólida de todo o Processo Administrativo, não é somente um
direito fundamental, mas também um princípio fundamental de organização do
Contencioso administrativo, que decorrente da revisão constitucional de 1997 representou
uma das mais importantes alterações no que respeita ao modo como esta garantia
de acesso á Justiça Administrativa se encontra formulada.
É certo que que no nosso ordenamento
jurídico as garantias dos particulares têm que ser respeitadas, neste sentido
há que considerar primeiramente o facto de no que toca a efectividade do
Direito, os Tribunais Administrativos desempenham um papel fundamental,
fiscalizam a legalidade dos acto administrativos , tendo assim o poder para os anular, se estiverem em
desconformidade com a lei . Nos termos do Art 2º do Código de Processo
Administrativo, encontra-se consagrado o
principio da Tutela Judicial e Efectiva, que corresponde ao direito de obter
atempadamente uma decisão judicial
favorável , mais, o Artº 7º explícita que este principio, no seu conteúdo
implica o direito a uma justiça material que se pronuncie acerca do mérito das
pretensões formuladas e não se limite
somente a mera apreciação formal do litigio em causa.
Nos
termos da lei processual civil, á luz do
Artº 152º/2 CPC cabe a designação de sentença ao acto pelo qual o juiz decide a
causa principal ou qualquer incidente que apresente a estrutura de uma causa.
Neste sentido, importa ter em conta as sentenças em que o juiz profere uma "decisão
de fundo ou decisão de mérito"[1],
sobre a causa principal, pelo que não serão aqui consideradas as sentenças
formais- como as de absolvição da instância por falta de pressupostos
processuais , nem as que decidam meros incidentes processuais.
Neste
sentido, há que ter em conta breves considerações no que diz respeito as
sentenças no processo administrativo.
No que
diz respeito ás diversas classificações doutrinais das sentenças, a distinção
que mais releva é a que as distingue quanto ao seu conteúdo, ou seja,
quanto aos efeitos que produzem. Posto isto, as sentenças correspondem, face ao
princípio do pedido, ás espécies de acções quanto ao fim, pelo que importa
distinguir entre as sentenças declarativas ( em sentido amplo,
correspondem as sentenças proferidas em processos declarativos[2]),
sentenças de simples apreciação ( ou declarativa em sentido estrito), as
sentenças de condenação e as sentenças constitutivas.
As
sentenças de simples apreciação, ou declarativas em sentido estrito, contêm
uma declaração de existência ou inexistência de um direito, relação jurídica,
ou de um facto- Artº 10º/3, alínea a) CPC, caracterizam-se por não implicarem
por si a alteração de relações jurídicas substantivas. Quanto as sentenças
condenatórias[3],
estas estabelecem o dever de prestação de um facto, positivo ou negativo,
de uma coisa ou quantia, pelo que pressupõem o respectivo direito do demandante
- Artº 10º/2, alínea b). As sentenças constitutivas , autorizam ou
produzem uma alteração na ordem jurídica preexistente, pelo que modificam,
criam ou extinguem uma relação, situação jurídica ou um "status" -
Artº 10º/2, alínea c). Actualmente, as sentenças administrativas, devido ao
alargamento da accionabilidade das actuações administrativas bem como da sua
aproximação ao processo civil, podem ser reconduzidas a estes tipos gerais,
contudo apresentam várias particularidades que devem ser mencionadas. Ora, o
processo administrativo "oferece" ao particular a especialidade
tradicional das acções constitutivas, cuja sentença pode determinar a
invalidade retroactiva de actos de autoridade (normativos ou concretos) que
geram obrigações, como o restabelecimento da legalidade. Já quanto as sentenças
simplesmente declarativas, na ocorrência de pedidos impugnatórios, o juíz
em caso de provimento, declara a invalidade (nulidade) de uma decisão da
Administração. Nas sentenças condenatórias há eu salientar as hipóteses
peculiares de a condenação implicar a intimação de uma autoridade pública para
a adopção ou abstenção de comportamentos e principalmente o facto de poder
haver a condenação á não emissão ou prática de um acto administrativo. No
entanto, cumpre salientar que as sentenças positivas, nas diversas espécies de
acções, podem ter um "dispositivo complexo"[4],
que combine os efeitos condenatório, declarativo ou constitutivo, conforme a
pretensão do autor e as circunstâncias do caso concreto[5],
contudo esta questão não suscita problemas devido a admissão da cumulação de
pedidos.
Pode
salientar-se também ao nível dos
processos executivos, embora tal não se trate da matéria em análise, que no
âmbito do processo administrativo, as sentenças de execução, têm que ser configuradas como uma categoria
autónoma, que embora sejam proferidas no decurso de processos executivos, têm
efeitos declarativos, pelo que podem ser condenatórias ( quando
especificam os actos ou operações que devem ter lugar para execução de uma
sentença ou determinam a entrega de uma coisa ou pagamento de uma quantia), declarativas
( quando determinam a nulidade de actos administrativos contrários à sentença
ou declaram a existência de uma causa legítima de inexecução; constitutivas
( quando anulam actos cuja manutenção seja ilegal) e substitutivas ( quando produzam os
efeitos e um acto administrativo devido e vinculado.
Apesar
das diversas alterações no contencioso administrativo ainda se prevê a
existência de acções impugnatórias em que o pedido e a sentença se limitam à
anulação de actos administrativos, não é no entanto obrigatória a cumulação do
pedido anulatório com o da reconstituição da situação hipotética actual. É por
isso que neste sentido, tal como mencionado supra, importa determinar os
efeitos da sentença de mera anulação. Neste sentido, o efeito directo da
sentença de provimento do pedido de anulação é o efeito constitutivo que se
traduz na invalidação do acto impugnado, pelo que o elimina desde o momento em
que se verifica a ilegalidade, sendo ressalvados os casos de ilegalidade
superveniente desde a sua prática - eficácia "ex tunc" da
sentença. É certo que dada a evolução do
nosso sistema de contencioso administrativo é
permitido constatar que não podia deixar nas "mãos da
administração" a liberdade de retirar ou não, as consequências fácticas de
decisões anulatórias produzidas com efeitos retroactivos , bem como também não
era igualmente admissível que a administração pudesse vir a praticar um novo
acto, semelhante ao acto anulado, sob pena,
de na maioria dos casos se negar a autoridade e o alcance prático da
anulação judicial.
Foi
salientado na doutrina, por uma lado, a existência de um dever, para a
Administração, de executar a sentença, colocando a situação de facto de acordo
com a situação de direito constituída pela decisão judicial de anulação ,
ou seja, foi reconhecida e definida a existência de um efeito
"repristinatório", nas palavras de
JOSÉ VIEIRA DE ANDRADE, como que um "efeito reconstitutivo ou reconstrutivo
da sentença"[6],
que impõe na medida em que fôr possível a reconstituição da situação que teria
existido se não tivesse sido praticado tal acto ilegal, ou se o acto tivesse
sido praticado sem a ilegalidade, falou-se assim no principio da
reconstituição da situação hipotética actual[7].
Por outro lado, salienta-se também o dever, para a Administração, de
respeitar o julgado, conformando-se com o conteúdo da sentença e com as
eventuais limitações que daí possam derivar, reconhece-se um efeito
conformativo ou preclusivo da sentença[8],
efeito este que proíbe a reincidência e exclui a possbilidade de a
Administração praticar um acto idêntico com os mesmos vicios, sob pena de
nulidade por ofensa do caso julgado.
Neste
contexto, e tendo em conta esta mesma linha de evolução o CPTA determina em que
consiste o dever de execução de sentenças de anulação de actos administrativos
, pelo que cumpre primeiramente ter em conta o disposto no Artº 173/1[9], tendo em conta este preceito podemos
admitir que são reconhecidas as consequências ulteriores que a doutrina já associava
á sentença anulatória – o dever de conformação com a sentença como limite preclusivo , no
caso de ocorrer a prática de um novo acto; e enquanto critério de conteúdo da
execução da sentença : o princípio da reconstituição da situação hipotética
actual . neste sentido , tendo em conta
o disposto no preceito mencionado supra poderia pensar-se , a partir deste
regime, que o pedido de anulação na acção administrativa deixa de ser um
processo sobre a validade de um acto, incorporando um juízo acerca da posição
jurídica subjectiva o particular face à Administração, que teria sido lesada
pela decisão de autoridade, pelo que seria esse conteúdo relacional do juízo,
consubstanciado na decisão final do processo que constituiria o fundamento
fornecendo deste modo a delimitação dos efeitos da sentença de anulação bem
como o alcance concreto da conformação do agente administrativo com o julgado.
Podemos assim afirmar , que a existência de um regime específico do processo de
execução provam que a impugnação não se dirige, nem se esgota na anulação do
acto, visando a resolução da questão de Direito material subjacente no que
respeita ás relações entre a Administração e os particulares que intervêm no
processo. Para JOSÉ VIEIRA DE ANDRADE , está não é a única concepção que explica os dados normativos do nosso
sistema se justiça administratgiva, na medida em que na figura da sentença de anulação,
sustenta por isso que o fundamento dos efeitos “ultra-constitutivos” da decisão
anulatória de um acto de encontra na autoridade da sentença , incluindo a sua
força executiva associada ao carácter retroactivo da anulação por ilegalidade. Por
sua vez, o dever de colocar a situação de facto de acordo com a situação de
Direito (através da reconstrução da situação desprovida de ilegalidade) é
desencadeado pela sentenca, todavia decorre de determinações de Direito substantivo
, pelo que considera não ser imprescindível , para justificar o dever de
reconstituição , a inclusão da sentença anulatória da decisão sobre os direitos
dos particulares face à Administração.[10]
Por sua vez, no que respeita ao alcance da sentença (delimitação) depende dos
fundamentos da decisão de anular, ou seja, depende da ilegalidade demonstrada ,
pelo que não se limitará á consideração do dispositivo da sentença , assim
sendo podemos afirmar que o seu alcance (da sentença ) decorre do caráter
normativo da pronúncia anulatória . ora, as anulações não produzem todas os
mesmos efeitos , o conteúdo dos deveres de conformação e de reconstituição há-de
ser variável conforme o vício provado, o tipo de acto anulado, bem como o
regime legal da actividade , nos termos que constituem os pressupostos
normativos da sentenca.
Pode assim considerar-se que o processo
de execução das sentenças de anulação de actos não se trata de um verdadeiro
processo executivo que se limita a extrair consequências materiais da sentença
anterior , mas sim um processo com dimensões declarativas, cuja sentença ,num
momento posterior “conhecerá” a situação e subsequentemente concretiza
autonomamente esses efeitos condenatórios[11].
Parece ser esta a melhor concepção bem como a mais adequada para compreender a
existência de “meras sentenças anulatórias”[12],
tal é possível de confirmar através do regime processual estabelecido para as
situações de cumulação do pedido de impugnação com o de condenação à prática de
acto devido ou o de reconstituição da situação anterior. E permitido pela lei ,
que o tribunal difira a instrução do pedido condenatório para um momento posterior
ao da decisão sobre a legalidade da acção , que por sua vez constituirá o
pedido principal ( Art 90/3) que prevê a realização de uma instrução
contraditória que permita ao tribunal especificar o conteúdo os actos e operações
que a Administração deve praticar para reconstituir a situação na sequência da
anulação de um acto ( Art 95/4) . Posto isto, podemos afirmar que no dever
positivo que resulta para a Administração da sentença de mera anulação é
somente o dever de reexaminar a situação de facto à luz da lei aplicável e da
sentenca, ou seja, o dever de actuar em termos legais e correctos face a esse
exame.
Cumpre salientar que o dever de actuação
da Administração diverge consoante o fundamento de anulação judicial proíba ou
não a renovação do acto, assim se a invalidade do acto já tiver sido decretada
devido a vícios de forma ou procedimento a Administração poderá praticar
validamente um novo acto de conteúdo exactamente igual,pelo que a renovação do
acto não será uma excepção nem uma situação de inexecução legítima mas sim uma
das formas de cumprimento da sentença anulatória.
Quanto ao dever de reconstituição da
situação hipotética actual será diferente dependendo do grau de
discricionariedade administrativa quanto ao conteúdo do acto , importante por
isso o tipo de acto anulado[13]
No que respeita ao dever de cumprimento
da sentença este pode implicar também o dever de não a defraudar , através da
prática de actos que lhe retirem o sentido útil ou impossibilitem a execução especifica[14].
Portanto a questão está em determinar se estes actos podem ser considerados
desconformes com a sentença em termos de poderem ser declarados nulos no
processo de execução da sentença .
Após a consideração dos efeitos das
sentenças podemos concluir que o alcance objectivo do julgado tem, no processo
administrativo algumas especialidades quando está em causa uma decisão
de anulação de actos administrativos[15]. Existindo assim limites subjectivos do
caso julgado que importam ser referidos.
Do ponto de vista subjectivo no que
respeita as particularidades da sentença cumpre determinar se as sentenças
proferidas em processos impugnatórios terão ou não eficácia geral erga omnes[16]
. Ora, em regra as sentenças produzem os seus efeitos entre as partes pelo que
é natural que a decisão proferida pelo juiz no processo vale para os interessados , tanto para os que faziam
parte do processo bem como aqueles que deviam ter estado em juízo e não estiveram[17].
Esta regra também e aplicável quando estejam em causa obrigações decorrentes da
sentença , face ao princípio do contraditório e dos direitos fundamentais de
audiência e defesa. No entanto , apesar de está regra ser válida para a generalidade
das acções administrativas há que ter em conta algumas excepções :
No que respeita aos processos de
impugnação , há que ter em conta o facto de as sentenças de anulação tratam-se
de sentenças constitutivas que produzem a eliminação do acto da ordem juridica.
O efeito constitutivo , enquanto efeito de facto da sentença vale erga omnes.
No entanto , tradicionalmente tem sido sustentado que os efeitos da sentença anulatória
seriam inter partes ou erga omnes , consoante o fundamento da anulação fosse do
tipo subjectivo (verifica-se no impugnante) ou objectivo ( no caso de ilegalidade objectiva ).
Importa por isso distinguir, do ponto de
vista dos potenciais destinatários, a oponibilidade dos efeitos favoráveis da
dos efeitos desfavoráveis. A propósito dos efeitos desfavoráveis da sentença anulatória,
há que ter em conta, quanto aos prejudicados pela anulação do acto , os efeitos apenas se
produzem inter partes, todavia na prática deve ter se em conta que as partes
não são apenas o demandante e a entidade demandada, abrangendo também os
contra-interessados. Esta ideia também é válida no que respeita ao alcance
subjectivo das sentenças que sejam
desfavoráveis por recusarem o pedido de anulação, ou por , anulado o acto, não
considerarem determinado fundamento de invalidade. Tal não terá importância prática
ou por existir um prazo curto para a impugnação de actos anuláveis ou por que o
juiz tem o dever de se pronunciar sobre todos os vícios invocados no processo
bem como o dever oficioso de verificar a existência de quaisquer outras
ilegalidades do acto impugnado ( Art 95/3). Quanto aos efeitos favoráveis, embora
seja defensável que os efeitos aproveitassem a todas partes prejudicadas pelo
acto anulado , a regra é a da produção dos efeitos inter partes , admitindo
porém a decisão de extensão desses efeitos a outras pessoas.
Importa referir que no processo
Administrativo existe uma excepção a regra que limita os efeitos das sentenças ás
partes: as sentenças de declaração de ilegalidade de normas imediatamente
operativas , no caso de impugnacão ( no caso de impugnação abstracta) tem força obrigatória geral , neste caso, não
é só o facto de a eliminação da norma do ordenamento jurídico que se oporá a todos
, será antes a própria ilegalidade do regulamento que nos termos definidos pela
lei e pelo juiz se impõe na ordem
jurídica objectiva , ou seja, a todos, independentemente
de terem sido ou não partes no processo, nos termos do Art 76º CPTA.
Neste sentido, parece-me que esta solução
se apresenta como natural tendo em conta a natureza do objecto do processo. Um
processo que á semelhança da fiscalização judicial da constitucionalidade, é
sistematizado em termos objectivistas, que permitem o julgamento da validade do
regulamento, cuja legitimidade cabe a qualquer interessado ou qualquer pessoa
que venha a ser prejudicada pela norma em causa, tem também legitimidade o
Ministério Público bem como os titulares da acção popular[18],
sendo que a finalidade primária consiste sempre na defesa da legalidade.
Nestes termos, é ainda de salientar , que
nos termos da legislação processual administrativa é a admissibilidade da
extensão dos efeitos das sentenças transitadas em julgado. De acrodo com o Artº
161º/1 CPTA, esta extensão pode ser pedida relativamente aos efeitos de
sentenças que tenha anulado ou declarado nulo um acto administrativo
desfavorável ou reconhecida a titularidade de uma situação jurídica favorável.
Esta pode beneficiar outras pessoas que tenham, por isso sido objecto de um
acto administrativo com idêntico conteúdo ou que s encontrem na mesma situação
jurídica , quer tenham ou não recorrido á via judicial[19],
desde ue não exist quanto a estas uma
sentença transitada em julgado. No que respeita ao nº 2 deste preceito, a extensão
apenas é permitida quando hajam vários casos que sejam perfeitamente idênticos,
principalmente no dominio do emprego público bem como me matéria de concursos,
tendo que ter sido proferidas por tribunais superiores[20],
cinco sentenças transitadas em julgado, ou apnas três entença quando hajam sido
proferidas em processos de andamento prioritário[21].
A solução legal adoptada para esta figura tem sido alvo de alguns comentários
críticos[22], na
óptica de VIEIRA DE ANDRADE esta solução apresenta um alcance limitado no que
diz respeito ás sentenças proferidas em casos de processos em
"massa".
Já no que respeita as sentenças
anulatórias , parece que a admissibilidade do pedido de extensão a quem não
tenha lançado mão da via judicial no momento próprio pode fragilizar a
estabilidade do caso decidido.
Bibliografia
ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, “Manual de Processo
Administrativo”, 2012;
ALMEIDA,
MÁRIO AROSO DE, "O Novo Regime do Processo nos Tribunais
Administrativos", 4ª edição, Coimbra: Almedina, 2005;
ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE
ANDRADE, "A Justiça Administrativa", Almedina 2015, 14ªed,
Estudos em Homenagem ao Professor Doutor
Diogo Freitas Do Amaral- Comissão organizador: Augusto de Athayde, João
Caupers, Maria Glória Garcia, Almedina, 2010
OLIVEIRA, MÁRIO ESTEVES DE /Oliveira, Rodrigo Esteves de, Código de
processo nos tribunais Administrativos Comentado, Coimbra, Almedina, 2004
Sara Bizarro Carvalho
Nº 23440
Subturma2
A Justiça
Administrativa tem ao longo dos anos, com as sucessivas reformas pelas quais
passou, sofrido diversas alterações, no que diz respeito ao direito fundamental
a uma Tutela Plena e Efectiva dos direitos dos particulares, consagrado no Artº
268º/4 da Constituição, sendo assim
considerado a base sólida de todo o Processo Administrativo, não é somente um
direito fundamental, mas também um princípio fundamental de organização do
Contencioso administrativo, que decorrente da revisão constitucional de 1997 representou
uma das mais importantes alterações no que respeita ao modo como esta garantia
de acesso á Justiça Administrativa se encontra formulada.
É certo que que no nosso ordenamento
jurídico as garantias dos particulares têm que ser respeitadas, neste sentido
há que considerar primeiramente o facto de no que toca a efectividade do
Direito, os Tribunais Administrativos desempenham um papel fundamental,
fiscalizam a legalidade dos acto administrativos , tendo assim o poder para os anular, se estiverem em
desconformidade com a lei . Nos termos do Art 2º do Código de Processo
Administrativo, encontra-se consagrado o
principio da Tutela Judicial e Efectiva, que corresponde ao direito de obter
atempadamente uma decisão judicial
favorável , mais, o Artº 7º explícita que este principio, no seu conteúdo
implica o direito a uma justiça material que se pronuncie acerca do mérito das
pretensões formuladas e não se limite
somente a mera apreciação formal do litigio em causa.
Nos
termos da lei processual civil, á luz do
Artº 152º/2 CPC cabe a designação de sentença ao acto pelo qual o juiz decide a
causa principal ou qualquer incidente que apresente a estrutura de uma causa.
Neste sentido, importa ter em conta as sentenças em que o juiz profere uma "decisão
de fundo ou decisão de mérito"[1],
sobre a causa principal, pelo que não serão aqui consideradas as sentenças
formais- como as de absolvição da instância por falta de pressupostos
processuais , nem as que decidam meros incidentes processuais.
Neste
sentido, há que ter em conta breves considerações no que diz respeito as
sentenças no processo administrativo.
No que
diz respeito ás diversas classificações doutrinais das sentenças, a distinção
que mais releva é a que as distingue quanto ao seu conteúdo, ou seja,
quanto aos efeitos que produzem. Posto isto, as sentenças correspondem, face ao
princípio do pedido, ás espécies de acções quanto ao fim, pelo que importa
distinguir entre as sentenças declarativas ( em sentido amplo,
correspondem as sentenças proferidas em processos declarativos[2]),
sentenças de simples apreciação ( ou declarativa em sentido estrito), as
sentenças de condenação e as sentenças constitutivas.
As
sentenças de simples apreciação, ou declarativas em sentido estrito, contêm
uma declaração de existência ou inexistência de um direito, relação jurídica,
ou de um facto- Artº 10º/3, alínea a) CPC, caracterizam-se por não implicarem
por si a alteração de relações jurídicas substantivas. Quanto as sentenças
condenatórias[3],
estas estabelecem o dever de prestação de um facto, positivo ou negativo,
de uma coisa ou quantia, pelo que pressupõem o respectivo direito do demandante
- Artº 10º/2, alínea b). As sentenças constitutivas , autorizam ou
produzem uma alteração na ordem jurídica preexistente, pelo que modificam,
criam ou extinguem uma relação, situação jurídica ou um "status" -
Artº 10º/2, alínea c). Actualmente, as sentenças administrativas, devido ao
alargamento da accionabilidade das actuações administrativas bem como da sua
aproximação ao processo civil, podem ser reconduzidas a estes tipos gerais,
contudo apresentam várias particularidades que devem ser mencionadas. Ora, o
processo administrativo "oferece" ao particular a especialidade
tradicional das acções constitutivas, cuja sentença pode determinar a
invalidade retroactiva de actos de autoridade (normativos ou concretos) que
geram obrigações, como o restabelecimento da legalidade.
Já quanto as sentenças
simplesmente declarativas, na ocorrência de pedidos impugnatórios, o juíz
em caso de provimento, declara a invalidade (nulidade) de uma decisão da
Administração. Nas sentenças condenatórias há eu salientar as hipóteses
peculiares de a condenação implicar a intimação de uma autoridade pública para
a adopção ou abstenção de comportamentos e principalmente o facto de poder
haver a condenação á não emissão ou prática de um acto administrativo. No
entanto, cumpre salientar que as sentenças positivas, nas diversas espécies de
acções, podem ter um "dispositivo complexo"[4],
que combine os efeitos condenatório, declarativo ou constitutivo, conforme a
pretensão do autor e as circunstâncias do caso concreto[5],
contudo esta questão não suscita problemas devido a admissão da cumulação de
pedidos.
Pode
salientar-se também ao nível dos
processos executivos, embora tal não se trate da matéria em análise, que no
âmbito do processo administrativo, as sentenças de execução, têm que ser configuradas como uma categoria
autónoma, que embora sejam proferidas no decurso de processos executivos, têm
efeitos declarativos, pelo que podem ser condenatórias ( quando
especificam os actos ou operações que devem ter lugar para execução de uma
sentença ou determinam a entrega de uma coisa ou pagamento de uma quantia), declarativas
( quando determinam a nulidade de actos administrativos contrários à sentença
ou declaram a existência de uma causa legítima de inexecução; constitutivas
( quando anulam actos cuja manutenção seja ilegal) e substitutivas ( quando produzam os
efeitos e um acto administrativo devido e vinculado.
Apesar
das diversas alterações no contencioso administrativo ainda se prevê a
existência de acções impugnatórias em que o pedido e a sentença se limitam à
anulação de actos administrativos, não é no entanto obrigatória a cumulação do
pedido anulatório com o da reconstituição da situação hipotética actual. É por
isso que neste sentido, tal como mencionado supra, importa determinar os
efeitos da sentença de mera anulação. Neste sentido, o efeito directo da
sentença de provimento do pedido de anulação é o efeito constitutivo que se
traduz na invalidação do acto impugnado, pelo que o elimina desde o momento em
que se verifica a ilegalidade, sendo ressalvados os casos de ilegalidade
superveniente desde a sua prática - eficácia "ex tunc" da
sentença. É certo que dada a evolução do
nosso sistema de contencioso administrativo é
permitido constatar que não podia deixar nas "mãos da
administração" a liberdade de retirar ou não, as consequências fácticas de
decisões anulatórias produzidas com efeitos retroactivos , bem como também não
era igualmente admissível que a administração pudesse vir a praticar um novo
acto, semelhante ao acto anulado, sob pena,
de na maioria dos casos se negar a autoridade e o alcance prático da
anulação judicial.
Foi
salientado na doutrina, por uma lado, a existência de um dever, para a
Administração, de executar a sentença, colocando a situação de facto de acordo
com a situação de direito constituída pela decisão judicial de anulação ,
ou seja, foi reconhecida e definida a existência de um efeito
"repristinatório", nas palavras de
JOSÉ VIEIRA DE ANDRADE, como que um "efeito reconstitutivo ou reconstrutivo
da sentença"[6],
que impõe na medida em que fôr possível a reconstituição da situação que teria
existido se não tivesse sido praticado tal acto ilegal, ou se o acto tivesse
sido praticado sem a ilegalidade, falou-se assim no principio da
reconstituição da situação hipotética actual[7].
Por outro lado, salienta-se também o dever, para a Administração, de
respeitar o julgado, conformando-se com o conteúdo da sentença e com as
eventuais limitações que daí possam derivar, reconhece-se um efeito
conformativo ou preclusivo da sentença[8],
efeito este que proíbe a reincidência e exclui a possbilidade de a
Administração praticar um acto idêntico com os mesmos vicios, sob pena de
nulidade por ofensa do caso julgado.
Neste
contexto, e tendo em conta esta mesma linha de evolução o CPTA determina em que
consiste o dever de execução de sentenças de anulação de actos administrativos
, pelo que cumpre primeiramente ter em conta o disposto no Artº 173/1[9], tendo em conta este preceito podemos
admitir que são reconhecidas as consequências ulteriores que a doutrina já associava
á sentença anulatória – o dever de conformação com a sentença como limite preclusivo , no
caso de ocorrer a prática de um novo acto; e enquanto critério de conteúdo da
execução da sentença : o princípio da reconstituição da situação hipotética
actual . neste sentido , tendo em conta
o disposto no preceito mencionado supra poderia pensar-se , a partir deste
regime, que o pedido de anulação na acção administrativa deixa de ser um
processo sobre a validade de um acto, incorporando um juízo acerca da posição
jurídica subjectiva o particular face à Administração, que teria sido lesada
pela decisão de autoridade, pelo que seria esse conteúdo relacional do juízo,
consubstanciado na decisão final do processo que constituiria o fundamento
fornecendo deste modo a delimitação dos efeitos da sentença de anulação bem
como o alcance concreto da conformação do agente administrativo com o julgado.
Podemos assim afirmar , que a existência de um regime específico do processo de
execução provam que a impugnação não se dirige, nem se esgota na anulação do
acto, visando a resolução da questão de Direito material subjacente no que
respeita ás relações entre a Administração e os particulares que intervêm no
processo. Para JOSÉ VIEIRA DE ANDRADE , está não é a única concepção que explica os dados normativos do nosso
sistema se justiça administratgiva, na medida em que na figura da sentença de anulação,
sustenta por isso que o fundamento dos efeitos “ultra-constitutivos” da decisão
anulatória de um acto de encontra na autoridade da sentença , incluindo a sua
força executiva associada ao carácter retroactivo da anulação por ilegalidade. Por
sua vez, o dever de colocar a situação de facto de acordo com a situação de
Direito (através da reconstrução da situação desprovida de ilegalidade) é
desencadeado pela sentenca, todavia decorre de determinações de Direito substantivo
, pelo que considera não ser imprescindível , para justificar o dever de
reconstituição , a inclusão da sentença anulatória da decisão sobre os direitos
dos particulares face à Administração.[10]
Por sua vez, no que respeita ao alcance da sentença (delimitação) depende dos
fundamentos da decisão de anular, ou seja, depende da ilegalidade demonstrada ,
pelo que não se limitará á consideração do dispositivo da sentença , assim
sendo podemos afirmar que o seu alcance (da sentença ) decorre do caráter
normativo da pronúncia anulatória . ora, as anulações não produzem todas os
mesmos efeitos , o conteúdo dos deveres de conformação e de reconstituição há-de
ser variável conforme o vício provado, o tipo de acto anulado, bem como o
regime legal da actividade , nos termos que constituem os pressupostos
normativos da sentenca.
Pode assim considerar-se que o processo
de execução das sentenças de anulação de actos não se trata de um verdadeiro
processo executivo que se limita a extrair consequências materiais da sentença
anterior , mas sim um processo com dimensões declarativas, cuja sentença ,num
momento posterior “conhecerá” a situação e subsequentemente concretiza
autonomamente esses efeitos condenatórios[11].
Parece ser esta a melhor concepção bem como a mais adequada para compreender a
existência de “meras sentenças anulatórias”[12],
tal é possível de confirmar através do regime processual estabelecido para as
situações de cumulação do pedido de impugnação com o de condenação à prática de
acto devido ou o de reconstituição da situação anterior. E permitido pela lei ,
que o tribunal difira a instrução do pedido condenatório para um momento posterior
ao da decisão sobre a legalidade da acção , que por sua vez constituirá o
pedido principal ( Art 90/3) que prevê a realização de uma instrução
contraditória que permita ao tribunal especificar o conteúdo os actos e operações
que a Administração deve praticar para reconstituir a situação na sequência da
anulação de um acto ( Art 95/4) . Posto isto, podemos afirmar que no dever
positivo que resulta para a Administração da sentença de mera anulação é
somente o dever de reexaminar a situação de facto à luz da lei aplicável e da
sentenca, ou seja, o dever de actuar em termos legais e correctos face a esse
exame.
Cumpre salientar que o dever de actuação
da Administração diverge consoante o fundamento de anulação judicial proíba ou
não a renovação do acto, assim se a invalidade do acto já tiver sido decretada
devido a vícios de forma ou procedimento a Administração poderá praticar
validamente um novo acto de conteúdo exactamente igual,pelo que a renovação do
acto não será uma excepção nem uma situação de inexecução legítima mas sim uma
das formas de cumprimento da sentença anulatória.
Quanto ao dever de reconstituição da
situação hipotética actual será diferente dependendo do grau de
discricionariedade administrativa quanto ao conteúdo do acto , importante por
isso o tipo de acto anulado[13]
No que respeita ao dever de cumprimento
da sentença este pode implicar também o dever de não a defraudar , através da
prática de actos que lhe retirem o sentido útil ou impossibilitem a execução especifica[14].
Portanto a questão está em determinar se estes actos podem ser considerados
desconformes com a sentença em termos de poderem ser declarados nulos no
processo de execução da sentença .
Após a consideração dos efeitos das
sentenças podemos concluir que o alcance objectivo do julgado tem, no processo
administrativo algumas especialidades quando está em causa uma decisão
de anulação de actos administrativos[15]. Existindo assim limites subjectivos do
caso julgado que importam ser referidos.
Do ponto de vista subjectivo no que
respeita as particularidades da sentença cumpre determinar se as sentenças
proferidas em processos impugnatórios terão ou não eficácia geral erga omnes[16]
. Ora, em regra as sentenças produzem os seus efeitos entre as partes pelo que
é natural que a decisão proferida pelo juiz no processo vale para os interessados , tanto para os que faziam
parte do processo bem como aqueles que deviam ter estado em juízo e não estiveram[17].
Esta regra também e aplicável quando estejam em causa obrigações decorrentes da
sentença , face ao princípio do contraditório e dos direitos fundamentais de
audiência e defesa. No entanto , apesar de está regra ser válida para a generalidade
das acções administrativas há que ter em conta algumas excepções :
No que respeita aos processos de
impugnação , há que ter em conta o facto de as sentenças de anulação tratam-se
de sentenças constitutivas que produzem a eliminação do acto da ordem jurídica.
O efeito constitutivo , enquanto efeito de facto da sentença vale erga omnes.
No entanto , tradicionalmente tem sido sustentado que os efeitos da sentença anulatória
seriam inter partes ou erga omnes , consoante o fundamento da anulação fosse do
tipo subjectivo (verifica-se no impugnante) ou objectivo ( no caso de ilegalidade objectiva ).
Importa por isso distinguir, do ponto de
vista dos potenciais destinatários, a oponibilidade dos efeitos favoráveis da
dos efeitos desfavoráveis. A propósito dos efeitos desfavoráveis da sentença anulatória,
há que ter em conta, quanto aos prejudicados pela anulação do acto , os efeitos apenas se
produzem inter partes, todavia na prática deve ter se em conta que as partes
não são apenas o demandante e a entidade demandada, abrangendo também os
contra-interessados. Esta ideia também é válida no que respeita ao alcance
subjectivo das sentenças que sejam
desfavoráveis por recusarem o pedido de anulação, ou por , anulado o acto, não
considerarem determinado fundamento de invalidade. Tal não terá importância prática
ou por existir um prazo curto para a impugnação de actos anuláveis ou por que o
juiz tem o dever de se pronunciar sobre todos os vícios invocados no processo
bem como o dever oficioso de verificar a existência de quaisquer outras
ilegalidades do acto impugnado ( Art 95/3). Quanto aos efeitos favoráveis, embora
seja defensável que os efeitos aproveitassem a todas partes prejudicadas pelo
acto anulado , a regra é a da produção dos efeitos inter partes , admitindo
porém a decisão de extensão desses efeitos a outras pessoas.
Importa referir que no processo
Administrativo existe uma excepção a regra que limita os efeitos das sentenças ás
partes: as sentenças de declaração de ilegalidade de normas imediatamente
operativas , no caso de impugnacão ( no caso de impugnação abstracta) tem força obrigatória geral , neste caso, não
é só o facto de a eliminação da norma do ordenamento jurídico que se oporá a todos
, será antes a própria ilegalidade do regulamento que nos termos definidos pela
lei e pelo juiz se impõe na ordem
jurídica objectiva , ou seja, a todos, independentemente
de terem sido ou não partes no processo, nos termos do Art 76º CPTA.
Neste sentido, parece-me que esta solução
se apresenta como natural tendo em conta a natureza do objecto do processo. Um
processo que á semelhança da fiscalização judicial da constitucionalidade, é
sistematizado em termos objectivistas, que permitem o julgamento da validade do
regulamento, cuja legitimidade cabe a qualquer interessado ou qualquer pessoa
que venha a ser prejudicada pela norma em causa, tem também legitimidade o
Ministério Público bem como os titulares da acção popular[18],
sendo que a finalidade primária consiste sempre na defesa da legalidade.
Nestes termos, é ainda de salientar , que
nos termos da legislação processual administrativa é a admissibilidade da
extensão dos efeitos das sentenças transitadas em julgado. De acrodo com o Artº
161º/1 CPTA, esta extensão pode ser pedida relativamente aos efeitos de
sentenças que tenha anulado ou declarado nulo um acto administrativo
desfavorável ou reconhecida a titularidade de uma situação jurídica favorável.
Esta pode beneficiar outras pessoas que tenham, por isso sido objecto de um
acto administrativo com idêntico conteúdo ou que s encontrem na mesma situação
jurídica , quer tenham ou não recorrido á via judicial[19],
desde ue não exist quanto a estas uma
sentença transitada em julgado. No que respeita ao nº 2 deste preceito, a extensão
apenas é permitida quando hajam vários casos que sejam perfeitamente idênticos,
principalmente no dominio do emprego público bem como me matéria de concursos,
tendo que ter sido proferidas por tribunais superiores[20],
cinco sentenças transitadas em julgado, ou apnas três entença quando hajam sido
proferidas em processos de andamento prioritário[21].
A solução legal adoptada para esta figura tem sido alvo de alguns comentários
críticos[22], na
óptica de VIEIRA DE ANDRADE esta solução apresenta um alcance limitado no que
diz respeito ás sentenças proferidas em casos de processos em
"massa".
Já no que respeita as sentenças
anulatórias , parece que a admissibilidade do pedido de extensão a quem não
tenha lançado mão da via judicial no momento próprio pode fragilizar a
estabilidade do caso decidido.
Bibliografia
ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, “Manual de Processo
Administrativo”, 2012;
ALMEIDA,
MÁRIO AROSO DE, "O Novo Regime do Processo nos Tribunais
Administrativos", 4ª edição, Coimbra: Almedina, 2005;
ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE
ANDRADE, "A Justiça Administrativa", Almedina 2015, 14ªed,
Estudos em Homenagem ao Professor Doutor
Diogo Freitas Do Amaral- Comissão organizador: Augusto de Athayde, João
Caupers, Maria Glória Garcia, Almedina, 2010
OLIVEIRA, MÁRIO ESTEVES DE /Oliveira, Rodrigo Esteves de, Código de
processo nos tribunais Administrativos Comentado, Coimbra, Almedina, 2004
Sara Bizarro Carvalho
Nº 23440
Subturma2
[1] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina
2015, 14ªed, pp. 317
[2] incluem-se aqui,
independentemente da espécie de acção em questão, todas as sentenças negativas
ou de improcedência do pedido. Nestas, as relações ou situações existentes não
são alteradas.
[3] Na situação em que não seja possível, no momento a decisão, a
concretização da prestação ilíquida em falta, estaremos perante uma sentença
de condenação genérica, cfr JOSÉ
CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina 2015,
14ªed, pp. 318
[4] nas palavras de José Vieira de Andrade cfr JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça
Administrativa, Almedina 2015, 14ªed, pp. 320
[5] Nas acções sobre contratos, são
condenatórias as sentenças de provimento em matéria e responsabilidade
contratual, declarativas as que interpretam uma cláusula contratual e constitutivas
as que invalidam o contrato.
[7] FREITAS DO AMARAL, A
Execução de Sentenças dos Tribunais Administrativos, 1997, 2ªed pp 47
[8] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A
Justiça Administrativa, Almedina 2015, 14ªed, pp. 323
|
1 - Sem prejuízo do eventual
poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados
pela autoridade do caso julgado, a anulação de um ato administrativo
constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria
se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos
deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à
situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.
|
[10] O dever existe, independentemente da existência de pronúncia condenatória.
Os direitos podem até não existir, no caso concreto ,nem terem sequer figurado
no processo , não aparecendo deste modo em todas as suas dimensões.
[11] Podem eventualmente ser outros os efeitos, constitutivos por exemplo, declarativos
ou até mesmo substitutivos.
[12] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina
2015, 14ªed, pp. 325
[13] Conforme se trate da anulação de um acto ablatório , impositivo ou de
um acto favorável
[14] Por exemplo, é possível modificar-se uma norma ou um plano urbanístico
para que se possa ultrapassar o alcance de uma sentença que anulou um acto com
o fundamento na violação dessa mesmo norma ou plano. Pode também extinguir-se um
serviço para causar uma situação de impossibilidade de execução especifica de
uma sentença que implique a reintegração de um funcionário publico.
[15] Contrariamente ao que sucede no processo civil , em que não releva só
o dispositivo da sentença ,relevam também os fundamentos de anulação .
[16] No processo civil apenas se produzem efeitos inter partes
[17] Se alguém deveria ter sido chamado ao processo e não o foi , tem a
legitimidade para pedir a revisão da sentença ,mesmo após o seu trânsito em julgado,
tal e possível nos termos do Art 155/2
[18] os efeitos das sentenças nas cções populares devem ser observados como
um caso especial- no que respeita á iniciativa e finalidade de defesa dos
valores da comunidade, há que salientar que as sentenças têm em principio
eficácia geral, sem prejuízo do direito de auto-exclusão da representação que
pode ser exercido pelos titulares de direitos ou interesses legalmente
protegidos. A solução encontra-se estabelecida no Artº 19º da Lei Da Acção
Popular(lei 83/95), aplica-se por isso aos processos administrativos.
[19] Na existência de contra-interessados, a extensão só pode ser requerida
por quem tenha recorrido á via judicial ( Artº 161º/5)
[20] Após a revisão de 2015
[21] Nos termos do Artº 48º CPTA
[22] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A
Justiça Administrativa, Almedina 2015, 14ªed, pp. 335
[1] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina
2015, 14ªed, pp. 317
[2] incluem-se aqui,
independentemente da espécie de acção em questão, todas as sentenças negativas
ou de improcedência do pedido. Nestas, as relações ou situações existentes não
são alteradas.
[3] Na situação em que não seja possível, no momento a decisão, a
concretização da prestação ilíquida em falta, estaremos perante uma sentença
de condenação genérica, cfr JOSÉ
CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina 2015,
14ªed, pp. 318
[4] nas palavras de José Vieira de Andrade cfr JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça
Administrativa, Almedina 2015, 14ªed, pp. 320
[5] Nas acções sobre contratos, são
condenatórias as sentenças de provimento em matéria e responsabilidade
contratual, declarativas as que interpretam uma cláusula contratual e constitutivas
as que invalidam o contrato.
[7] FREITAS DO AMARAL, A
Execução de Sentenças dos Tribunais Administrativos, 1997, 2ªed pp 47
[8] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A
Justiça Administrativa, Almedina 2015, 14ªed, pp. 323
|
1 - Sem prejuízo do eventual
poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados
pela autoridade do caso julgado, a anulação de um ato administrativo
constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria
se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos
deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à
situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.
|
[10] O dever existe, independentemente da existência de pronúncia condenatória.
Os direitos podem até não existir, no caso concreto ,nem terem sequer figurado
no processo , não aparecendo deste modo em todas as suas dimensões.
[11] Podem eventualmente ser outros os efeitos, constitutivos por exemplo, declarativos
ou até mesmo substitutivos.
[12] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina
2015, 14ªed, pp. 325
[13] Conforme se trate da anulação de um acto ablatório , impositivo ou de
um acto favorável
[14] Por exemplo, é possível modificar-se uma norma ou um plano urbanístico
para que se possa ultrapassar o alcance de uma sentença que anulou um acto com
o fundamento na violação dessa mesmo norma ou plano. Pode também extinguir-se um
serviço para causar uma situação de impossibilidade de execução especifica de
uma sentença que implique a reintegração de um funcionário publico.
[15] Contrariamente ao que sucede no processo civil , em que não releva só
o dispositivo da sentença ,relevam também os fundamentos de anulação .
[16] No processo civil apenas se produzem efeitos inter partes
[17] Se alguém deveria ter sido chamado ao processo e não o foi , tem a
legitimidade para pedir a revisão da sentença ,mesmo após o seu trânsito em julgado,
tal e possível nos termos do Art 155/2
[18] os efeitos das sentenças nas cções populares devem ser observados como
um caso especial- no que respeita á iniciativa e finalidade de defesa dos
valores da comunidade, há que salientar que as sentenças têm em principio
eficácia geral, sem prejuízo do direito de auto-exclusão da representação que
pode ser exercido pelos titulares de direitos ou interesses legalmente
protegidos. A solução encontra-se estabelecida no Artº 19º da Lei Da Acção
Popular(lei 83/95), aplica-se por isso aos processos administrativos.
[19] Na existência de contra-interessados, a extensão só pode ser requerida
por quem tenha recorrido á via judicial ( Artº 161º/5)
[20] Após a revisão de 2015
[21] Nos termos do Artº 48º CPTA
[22] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A
Justiça Administrativa, Almedina 2015, 14ªed, pp. 335
Sem comentários:
Enviar um comentário