Em
particular, as alterações introduzidas com
a
Reforma de 2015: o Novo CPTA de 2015
A
Acção Administrativa pode seguir dois tipos de tramitação:
·
Tramitação administrativa comum: decorre do Código de
Processo Civil.
·
Tramitação administrativa especial: decorre do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos.
A
tramitação da Acção Administrativa Especial é constituída por cinco fases
processuais:
·
Fase dos articulados
·
Fase do saneamento
·
Fase da instrução
·
Fase da discussão
·
Fase do julgamento
O CPTA foi alvo de uma reforma no ano de 2015[1], ao
qual foram introduzidas algumas modificações no regime do Processo nos
Tribunais Administrativos.
1. FASE DOS ARTICULADOS
1.1 A propositura da acção: a
petição inicial
O processo inicia-se com a propositura da acção, através
da apresentação da petição inicial na secretaria, conforme dispõe o artigo
78.º/1. Da petição inicial têm que constar os elementos obrigatórios referidos
no artigo 78.º/2, nomeadamente:
·
Designação do Tribunal
·
Identificação das partes
·
Identificação do domicílio profissional do mandatário
judicial
·
Indicação da forma de processo
·
Identificação do acto impugnado
·
Exposição dos factos essenciais e razões de direito
·
Formulação do pedido
·
Declaração do valor da causa
São menções obrigatórias, portanto, constar estes
elementos obrigatórios, sob pena de ser considerada inepta.
O autor pode, ainda, na petição inicial, apresentar o rol
de testemunhas e requerer outros meios de prova, à luz do artigo 78.º/4.
Caso seja obrigatório o patrocínio e a representação
judiciários, nos termos do artigo 11.º, a petição deve ser instruída com
procuração forense e com documento que comprove o pagamento da taxa de justiça
ou da concessão de apoio judiciário (artigo 79.º/1).
Foi introduzida a figura dos contrainteressados na nova
reforma de 2015[2], no
novo artigo 78.º-A.
A petição inicial pode ser recusada, nos termos previstos
no artigo 80.º, designadamente perante a omissão de algum dos elementos
obrigatórios.
A recusa tem os efeitos gerais de processo civil (artigo
80.º/2), o que daqui resulta que desta recusa pode haver reclamação para o juiz
e o autor terá ainda a possibilidade de apresentar no prazo de 10 dias nova
petição.
1.2
A distribuição
A distribuição encontra-se regulada no artigo 26.º, que
fixa a periodicidade e os critérios que a ela presidem, com respeito pelos
princípios da imparcialidade e do juiz natural. Atualmente, fruto dos avanços
tecnológicos, o sistema informático dos tribunais administrativos assegura a
distribuição de processos nos tribunais administrativos diariamente, que se
realiza automaticamente, embora obedecendo a determinados critérios enumerados.
Na falta de regulação do artigo, o n.2 do artigo 26.º
remete para as regras gerais no Código de Processo Civil quanto a esta matéria.
1.3 A citação da entidade
demandada
Recebida a petição inicial[3], deve
a secretaria promover a citação dos demandados, de forma oficiosa, ao abrigo do
princípio do contraditório.
A citação pode ser urgente, nos termos gerais (81.º/2).
Quando existam mais de 10 contrainteressados[4], o
tribunal pode promover a respectiva citação mediante a publicação de anúncio, dispondo
os contrainteressados de um prazo de 15 dias para se constituírem
contrainteressados na ação. Estes, tendo-se constituídos contrainteressados,
são citados para constituírem contestação (81.º/7).
Quando se trate de impugnação de um acto administrativo
que tenha sido publicado, o anúncio é publicado em dois jornais diários de
circulação nacional ou local, dependendo do âmbito da matéria em causa,
conforme o artigo 81.º/6.
1.4 Conteúdo e instrução da
contestação
Os demandados têm o prazo de 30 dias a contar da citação
para deduzirem contestação, sob pena de revelia (artigo 82.º/1).
É conferido uma prorrogação do prazo aos demandados de 15
dias, caso ocorra uma das situações devidamente estipuladas no artigo 82.º[5], por
motivo imputável ao autor, nomeadamente: erro da secretaria (n.2); não ter sido
facultado a consulta ao processo administrativo (n.3); quando Ministério
Público carece de informações e tenha de aguardar por essas informações (n.4).
Na contestação, a entidade demandada deve deduzir toda a
matéria relativa à defesa (83.º/3), nomeadamente: individualizar a acção; expor
as razões de facto e de direito; expor os factos essenciais (artigo 83.º/1).
É conferido aos demandados a possibilidade de
apresentarem rol de testemunhas, juntar documentos e requerer outros meios de
prova, no final da contestação (artigo 83.º/2).
Após a contestação, apenas podem ser introduzidos ao
processo as exceções que resultem de factos supervenientes (artigo 83.º/5).
Na falta de impugnação especificada, tal não importa
confissão dos factos articulados pelo autor, mas o tribunal aprecia livremente
essa conduta para efeitos probatórios (artigo 83.º/4, sem prejuízo artigo 84.º/6).
O envio do processo administrativo, nomeadamente, da
contestação e de eventuais documentos respeitantes à matéria do processo de que
a entidade demandada seja detentora, deve ser feito nos termos do artigo 84.º[6].
1.5 Reconvenção na contestação
A reconvenção, à luz do 83.º-A[7], deve
conter: uma exposição dos factos essenciais e razões de direito; formulação do
pedido; declaração do valor da reconvenção.
Da falta de indicação do valor da
reconvenção, é convidado a parte a sanar o vício, sob pena de não ter qualquer
efeito.
Pode resultar absolvição da
instância nos termos específicos do 83.º-A/3.
1.6
A intervenção do Ministério Público
Nos termos do artigo 85.º, são atribuídos poderes de
intervenção nos processos administrativos ao Ministério Público (não figurando
como parte), sendo-lhe fornecida uma cópia da petição e dos documentos que a
instruem (85.º/1).
Após a notificação da junção do processo administrativo
aos autos ou da apresentação das contestações, o Ministério Público pode
intervir (art.º 85.º/5).
O Ministério Público pode ainda, nos termos do 85.º/2 e 3:
·
Pronunciar-se sobre o mérito da causa, em defesa dos
direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos relevantes ou dos
valores ou bens constitucionalmente protegidos, à luz do 9.º/2.
·
Invocar causas de invalidade diversas daquelas que tenham
sido arguidas pelo autor, em caso de processos de impugnação.
O Ministério
Público tem o prazo de 30 dias[8], a
contar da notificação da junção do processo administrativos aos autos, nos
termos do 85.º/4.
1.7
Réplica e tréplica[9]
É um
instituto totalmente novo que consta no novo CPA de 2015, aditado no novo
artigo 85.º-A.
Deste
modo, é admissível a réplica para o autor responder, quanto às exceções
deduzidas pelo Ministério Público ou quanto à matéria de reconvenção
(85.º-A/1).
Tem
o prazo de 20 dias quanto às exceções e 30 dias quanto à reconvenção, a contar
da data que seja notificada a contestação, nos termos do 85-A/3.
Em
caso de reconvenção, a réplica deve constar os seguintes elementos: expor
razões de factos e de direito; expor os factos essenciais das exceções
deduzidas (n. 4), tendo sido dada a possibilidade do autor apresentar novo rol
de testemunhas, juntar documentos e requerer outros meios de prova (n.5).
A
tréplica só é admissível para o demandado responder às exceções deduzidas na
réplica quanto à matéria de reconvenção (85.º-A/6), tendo um prazo de 20 dias a
contar da notificação da réplica.
1.8 Articulados supervenientes
É admissível a possibilidade de articulados face a factos
supervenientes ou de conhecimento superveniente comprovado, nos termos do artigo
86.º, deduzidos por qualquer das partes.
Os articulados supervenientes são admissíveis até ao
encerramento da discussão[10], ao
abrigo do 86.º/1. Tem a contraparte direito de resposta no prazo de 10 dias
(86.º/4).
2. FASE DO SANEAMENTO[11]
1.1 O despacho pré-saneador
Findo os articulados, o juiz pode proferir um despacho
pré-saneador, tendo em vista o suprimento de exceções dilatórias;
aperfeiçoamento dos articulados; junção de documentos para apreciação de
exceções dilatórias ou conhecimento do mérito da causa no despacho saneador,
nos termos do 87.º/1.
O juiz deve convidar as partes a
suprirem as irregularidades, assim como insuficiências ou imprecisões da
matéria de facto alegada, conferindo às partes um prazo (87.º/2 e 3).
Decorrido o prazo estabelecido e não
se verificando o suprimento das exceções dilatórias, irregularidades da petição
inicial, resulta absolvição da instância.
É, contudo, conferido ao autor a
emissão de uma nova petição inicial no prazo de 15 dias, após a absolvição da
instância sem prévia emissão de despacho pré-saneador (87.º/8).
O que não esteja expressamente
regulado, é aplicado subsidariamente as regras gerais do Código de Processo
Civil (87.º/9).
1.2
Audiência prévia
Concluídas as diligências do
despacho pré-saneador, pode ser convocada audiência prévia, no prazo de 30
dias, conforme um dos fins elencados no artigo 87.º-A/1.
Entre os fins destinados, releva-se
a possibilidade de tentativa de conciliação e mediação, nos termos do 87.º-C ex vi 87.º-A/1/a). É presidida pelo juiz
e tem em vista a obtenção da solução mais adequada aos termos do litígio
(87.º-C/3).
A concretização do regime da
mediação é remetido para legislação avulsa, ao abrigo do 87.º-C/5.
A audiência prévia não se realiza
quando seja claro que o processo deve findar no despacho saneador pela
procedência de exceção dilatória (87.º-B/1).
A audiência prévia pode ser alvo de
dispensa nos termos previstos das alíneas d), e) e f) do 87.º-A/1, devendo o
juiz proferir despacho para os fins indicados, no prazo de 20 dias após termo
dos articulados. É conferido o direito de reclamação às partes destes despachos
(87.º-B/3).
1.4
Despacho saneador
Com a nova reforma de 2015 do CPTA, estão previstos três
tipos de despachos saneadores[12]:
·
Despacho de saneamento: afere os vícios a expurgar,
nomeadamente as exceções dilatórias e nulidades processuais, prevista no artigo
88.º/1/a).
·
Despacho-sentença: conhece total ou parcialmente do
mérito da causa, ao abrigo do artigo 88.º/1/b), e tem valor de sentença (88.º/4
in fine)
·
Despacho de prova e aditamento: destina-se a aferir o
objeto do litígio e enunciar os temas de prova, nos termos do 89.º-A[13]
O despacho saneador pode ser logo ditado para a ata da
audiência prévia, conforme o artigo 88.º/3. Todavia, em termos práticos, é de
rara verificação.
As exceções[14] podem
ser dilatórias ou perentórias, nos termos do artigo 89.º/1.
São exceções dilatórias as
enumeradas no artigo 89.º/4.
Uma vez analisados os articulados
pelo juiz, impõe o artigo 88.º/1/a) que o juiz deve procurar corrigi-los
oficiosamente, se sofrerem de deficiências ou irregularidades de carácter
formal que permitam tal correcção.
3. FASE DA INSTRUÇÃO
As partes têm o ónus de indicar nos seus articulados os
actos cuja prova se propõem fazer, como decorre dos artigos 78.º e 83.º.
O Ministério Público pode requerer a realização de
diligências instrutórias (85.º).
Caso o processo prossiga e a matéria de facto alegada
ainda se mostrar controvertida ou necessitada de prova, o juiz determinará a
abertura da instrução, à luz do artigo 90.º.
Em matéria de produção de prova, o artigo 90.º/2 remete
para o regime geral do processo civil, tornando aplicável à instrução dos
processos submetidos à forma da acção administrativa especial tudo o que, nos
artigos 513.º e seguintes do Código de Processo Civil, se estabelece quanto ao
elenco dos meios de prova admitidos e aos termos em que se processa a produção
de prova.
O juiz pode ordenar as diligências de prova tendo em
vista o apuramento da verdade, ao abrigo do artigo 90.º/3. Por outro lado, o
juiz pode indeferir requerimentos dirigidos à produção de prova ou recusar a
utilização de certos meios de prova, quando considere desnecessário.
Além disso, nos termos do artigo 90.º/4, admite-se que se
proceda à cumulação de pedidos. No caso de haver cumulação de pedidos fundados
no reconhecimento da ilegalidade da conduta administrativa, pode o juiz
antecipar a decisão do pedido principal. Estamos, aqui, perante o princípio da
economia processual.
4. FASE DA DISCUSSÃO
4.1 A audiência final[15]
O juiz deve ordenar oficiosamente a realização de uma
audiência final para prestação de depoimentos de parte, inquirição de
testemunhas ou prestação de esclarecimentos verbais pelos peritos, ao abrigo do
artigo 91.º/1[16].
A audiência decorre perante juiz singular e rege-se pelos
princípios da plenitude da assistência do juiz e da publicidade e continuidade
da audiência (artigo 91.º/2).
A audiência deve prosseguir a ordem de produção de provas
estipulada no 91.º/3. Contudo, o juiz pode alterar a ordem, tendo em vista a descoberta
da verdade (n.4).
Quanto às alegações orais dos advogados a respeito das
conclusões de facto e de direito (n.3), devido à sua complexidade, pode o juiz
determinar que possam ser apresentadas por escrito, no prazo de 20 dias, ao
abrigo do artigo 91.º/5 e prevista no novo artigo 91.º-A do CPTA (previstas
igualmente quando não haja realização de audiência final).
Quanto à modificação objetiva da instância, a respeito da
ampliação do pedido nas alegações, este instituto foi revogado pela nova
reforma de 2015.
5. FASE DO JULGAMENTO
5.1 O julgamento
Terminada a discussão sobre a matéria de facto e de
direito, o processo é concluso ao juiz ou relator, podendo haver lugar a vista
simultânea aos juízes-adjuntos, à luz do artigo 92.º/1. Para tal, é fornecida
cópia das pertinentes peças processuais a cada juiz adjunto, conforme o
disposto do artigo 92.º/2.
Quanto às formações ordinárias de julgamento nos
vários tribunais administrativos, no Supremo Tribunal
Administrativo e nos Tribunais Centrais Administrativos, o julgamento em secção
compete ao relator e a dois juízes e o julgamento no pleno ao relator e aos
demais juízes em exercício na secção (artigos 17.º/1 e 2, 34.º e 35.º/1 e 2 do
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), sendo as decisões tomadas em
conferência (artigos 17.º/5 e 35.º/2).
Quanto aos Tribunais Administrativos de Círculo, estes
julgam através de um juiz singular (art.º 40.º/1 do ETAF).
Quanto ao julgamento
em formação alargada e consulta[17] prejudicial
para o Supremo Tribunal de Justiça, o artigo 93.º/1
prevê situações especiais de julgamento nos Tribunais Administrativos de
Círculo, em que podem intervir no julgamento todos os juízes do tribunal, com
vista à obtenção de uma jurisprudência uniforme[18]
em questões que suscitem dificuldades mais sérias, por razões atinentes ao thema decidendum ou se a situação processual o impuser.
Em cumulação[19] a
este julgamento em formação alargada, pode proceder-se à consulta do Supremo
Tribunal Administrativo, a fim de que este emita pronúncia vinculativa sobre a
questão no prazo de três meses. Este reenvio prejudicial não tem lugar em
processos urgentes, podendo a apreciação da questão ser recusada liminarmente,
a título definitivo, nos termos do artigo 93.º/2.
5.2
A sentença[20]
A sentença deve incluir os elementos que se encontram
previstos no artigo 94.º/2, nomeadamente: a identificação das partes e do
objecto do litígio, a fixação das questões de mérito, a exposição dos
fundamentos, discriminando os factos provados e interpretando e aplicando as
normas jurídicas correspondentes, a decisão e a condenação dos responsáveis
pelas custas processuais[21].
A sentença deve ter um dever de fundamentação, ao abrigo
do 94.º/3.
O juiz aprecia livremente as provas segundo a sua
convicção, pelo que é dada discricionariedade ao juiz, nos termos do artigo
94.º/4.
Nos termos do artigo 95.º/1, a decisão do tribunal deve
incidir sobre todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação,
não podendo ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo se de conhecimento
oficioso ou a lei permita.
Existe proibição de excesso de pronúncia (artigo 95.º/2).
Quando estejamos perante processos impugnatórios, o
julgamento deve incidir sobre todas as causas de invalidade invocadas contra o
acto impugnado e estabelece-se o dever de identificação pelo tribunal da
existência de outras causas, diversas das que tenham sido alegadas (artigo
95.º/3).
Nas sentenças de condenação à emissão de atos administrativos,
pode o tribunal fixar um prazo para o respetivo cumprimento (artigo 95.º/4).
Por outro lado, no processo de condenação da
Administração à adoção de atos jurídicos ou comportamentos que envolvam a
formulação de valorações próprias da função administrativa e a apreciação do
caso concreto não permitir identificar apenas uma atuação como legalmente
possível, o tribunal fica impedido de determinar o conteúdo do ato jurídico ou
comportamento a adotar, cabendo-lhe explicitar as vinculações a observar pela
Administração (artigo 95.º/3).
Por fim, o artigo 95.º/7 estabelece que, tendo sido
apresentado pedido de indemnização por danos e não resultando do processo
elementos necessários à liquidação da indemnização, terá lugar uma fase
complementar de audição das partes, seguida da eventual realização de
diligências destinadas a tornar possível essa liquidação.
Para promover a publicidade do processo, a sentença ou
acórdão são notificados às partes, sendo os acórdãos finais do Supremo Tribunal
Administrativo e dos Tribunais Centrais Administrativos publicados em apêndice
ao Diário da República.
Bibliografia
·
Almeida,
Mário Aroso de; Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013
·
Andrade,
José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), Coimbra, 2011
·
Jobling, Carla e Figueira, Luís, Novo CPTA
(2015), 2015
·
Marques, Pedro Marchão, A acção administrativa comum
e a acção administrativa especial: algumas reflexões, in Cadernos
de Justiça Administrativa, n.º 76, Julho/Agosto de 2009
·
Raposo, João, A tramitação da acção
administrativa especial, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º
39, Maio/Junho de 2003
·
Correia, Sérvulo, A unidade ou pluralidade de meios
processuais principais no contencioso administrativo, in O Debate Universitário, pp.519 e
520;
·
Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise - Ensaio
Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, Almedina, 2009
Trabalho realizado por:
Alexandre Ventura
n. 23614
[1] Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de
outubro.
[2] Foi introduzido o artigo 78-A, assim
como alterações no artigo 78.º/2/b) ( “eventuais
contrainteressados”) e no artigo 80.º/1/b) (“sem prejuízo do disposto no artigo 78.º-A”).
[3] A reforma de 2015 alterou o título do artigo 81.º para “Citação dos demandados”, face à antiga
redação “Citação da entidade demandada e
dos contrainteressados”.
[4] A nova reforma reduziu número de 20
para 10 contrainteressados e “moveu” do 82.º/1 para o 81.º/5
[5] Nova
redação “Prazo da contestação e cominação”
substituiu a antiga redação “Publicação
de anúncio”
[6] O 84.º/2
foi introduzido fruto de uma falha na distribuição eletrónica que decorre do
26.º
[7] Artigo
introduzido resultante da nova reforma de 2015 do CPTA.
[8] Foi
alargado o prazo de 10 para 30 dias no novo CPTA de 2015
[9] Antes da
nova reforma de 2015 do CPTA, não era admissível a réplica ou tréplica na ação
administrativa especial.
[10] Na
antiga redação do artigo, era conferido o prazo até à “fase das alegações”
[11] Fase da
tramitação administrativa especial que sofreu profundas alterações, através da
introdução do regime do despacho pré-saneador, da audiência prévia, da
tentativa de conciliação e mediação. Foi igualmente alterado os tipos de
despachos saneadores, tendo sido introduzido o novo despacho de prova e
aditamento.
[12] Foi
revogado a alínea c), que previa a possibilidade do juiz proferir despacho
saneador para determinar a abertura de um período de produção de prova
relativamente a matéria de facto controvertida.
[13] Não era
previsto este tipo de despacho antes da reforma de 2015
[15]
Alteração da antiga designação “Audiência Pública” para “Audiência final”, uma
vez que na anterior reforma tinha sido introduzido uma novidade do procedimento
administrativo, a “discussão oral da
matéria de facto”, satisfazendo a preocupação do anterior legislador
fazendo cumprir o princípio da oralidade. O legislador da última reforma não
esqueceu esta questão e fez menção no artigo 91.º/1, ao redigir “prestação de esclarecimentos verbais”.
[16]
Substitui a antiga redação “Discussão da
matéria de facto e alegações facultativas”
[17] Alterou
a antiga redação “reenvio” para a
nova redação “consulta”
[18] Dentro
do processo (alteração introduzida pela mesma reforma)
[19] O
antigo regime previa uma possibilidade de alternativa
entre as providências do 93.º/1
[20] Foi
introduzido o prazo de 30 dias para o juiz proferir a sentença, nos termos do
artigo 94.º/1
[21]
Introdução no novo CPTA; a este respeito das custas, é relevante o anexo I
ao DL n.º 34/2008, de 26 de Fevereiro, que reconduz
aos artigos 446.º e 446.º-A do Código de Processo Civil
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