Faculdade De Direito da Universidade de Lisboa Beatriz Palma
Vicente
A SUSPENSÃO DE
EFICÁCIA DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
O instituto de suspensão da Eficácia dos actos
administrativos é definido pelo Professor Doutor Freitas do Amaral, como sendo
o meio processual acessório pelo qual o particular pede ao tribunal que ordene
ineficácia temporária, de um acto administrativo de que interpôs ou vai
interpor Acção Contenciosa de anulação, a fim de evitar os prejuízos que para o
particular adviriam, da execução imediata do acto.
1. A Suspensão da eficácia dos actos
administrativos, desempenha uma função instrumental que se traduz, em assegurar
a garantia que os particulares procuram obter para os seus direitos, através do
Contencioso de Anulação.
2. Para o professor Cláudio Monteiro, a Suspensão da Eficácia do Acto
Administrativo, tem uma dupla função: por um lado, uma função instrumental em
relação ao Juízo de fundo, proferido na sentença. Por outro lado, uma função
substantiva do acautelamento dos direitos e interesses em presença.
3. O professor Mário Aroso de Almeida, acrescenta ainda que a suspensão da
eficácia dos actos administrativos é uma medida de alcance constitutivo, que
antecipa embora a título provisório, os efeitos da sentença de anulação, cuja
utilidade prática visa acautelar.
4. A Doutrina tem entendido que, a suspensão se dirige globalmente à eficácia
dos actos e não apenas à sua executoriedade. Deste modo, o objecto imediato da
suspensão são os efeitos jurídicos do acto e não o próprio acto, que assim
surge como mero objecto mediato.
a) A problemática da suspensão de actos
administrativos já executados:
Nos Sistemas Administrativos de matriz Francesa, quer
a Doutrina quer a Jurisprudência, pronunciavam-se pela impossibilidade de
suspensão de actos Administrativos, já executados, por falta de objecto.
Posteriormente, passou-se a sustentar que a suspensão
incide, sobre os efeitos jurídicos em sentido estrito e não sobre a execução do
acto, como erradamente se defendia.
Assim, a produção em concreto dos efeitos do acto
administrativo, não constitui qualquer obstáculo, salvo naquelas situações, em
que os actos sejam executados em termos materialmente irreversíveis. Como no
caso das demolições de edifícios.
Fora destes casos, os actos administrativos, são
passíveis de suspensão, mesmo depois de executados.
O que se pretende com a suspensão, é evitar que, na
pendência das Acções, se criem situações de facto incompatíveis com a eficácia
repristinatória da sentença.
O legislador ao admitir a suspensão da eficácia dos
actos já executados, está a referir-se aos actos da execução instantânea.
b) Relativamente à suspensão dos actos nulos:
Sendo a nulidade a forma mais grave de invalidade de
um acto administrativo na medida em que, um acto nulo não produz efeitos desde
o início (artigo 162º CPA), significa que um Acto Administrativo nulo, não
obriga os administrados. Quid Iuris?
Embora os actos nulos, não obriguem os administrados,
a verdade é que se verifica em relação a tais actos, uma aparência de efeitos
Jurídicos que podem ser muito relevantes.
O Professor Sérvulo Correia, considera que nestas hipóteses não há
executoriedade num plano Jurídico, mas a administração comporta-se como se
houvesse. Tal circunstância constitui razão acrescida, para o decretamento da
suspensão de executoriedade “de facto”.
O Supremo Tribunal Administrativo, embora considerando
que o acto nulo seja susceptível de suspensão, dada a sua aptidão para produzir
efeitos lesivos, tem entendido, que para ser concedida a suspensão de tais
actos, é necessário que estivessem verificados todos os requisitos em
conformidade com a Lei.
Como dizem MÁRIO AROSO DE
ALMEIDA e CARLOS FERNANDES CADILHA[1]
a respeito dos actos nulos ou juridicamente inexistentes – em relação aos quais
se pode verificar uma aparência de efeitos jurídicos quando a administração
prossiga com a respectiva execução, concretizando-os em “facto” – “a única
providência que pode impedir a execução de um acto administrativo válido ou anulável
é a suspensão de eficácia” (por isso fazendo “sentido decretá-la: admitindo que
o acto possa ser nulo ou inexistente, mas para o caso de ele não o ser”.
c) No tocante ao problema da suspensão de actos
normativos:
Possuindo os actos normativos um conteúdo genérico, o
STA tem considerado, que eles não são susceptíveis de provocar imediatamente
efeitos lesivos, na esfera jurídica dos particulares. Pois, carecem de um acto
concreto de aplicação.
Se tivermos em conta, que os Regulamentos imediatamente
exequíveis, por si mesmos, funcionam como verdadeiros actos administrativos,
podem os mesmos provocar, imediatamente lesões aos direitos e interesses
legítimos dos particulares.
Assim, consideramos que, deverão os cidadãos
beneficiar de igual modo, de um meio de tutela cautelar eficaz, para a defesa
dos seus direitos.
As mesmas razões que levaram o legislador a prever a
suspensão, em relação a comportamentos ilegais da Administração, expressos
através de um acto administrativo, também devem valer, em relação a semelhantes
actos normativos.
d) Já em relação aos actos negativos:
A Jurisprudência tem confinado a suspensão, aos actos
de conteúdo positivo. Isto é, aqueles actos que são susceptíveis de provocar
prejuízos de ordem material na esfera jurídica dos particulares.
Nesta medida, os actos de conteúdo negativo, são
insusceptíveis de serem suspensos, em virtude dos mesmos serem inaptos para
produzir alterações nas esferas jurídicas dos destinatários.
Tem sido também entendido pela Jurisprudência, que a
ser admitida a suspensão de actos de conteúdo negativo, isso traduzir-se-ia na
violação do Princípio da Separação de Poderes, uma vez que os tribunais estariam
a envolver-se no exercício da administração activa.
Apenas se tem conhecimento de um caso, em Portugal em
que o Supremo Tribunal Administrativo, se pronunciou em sentido favorável ao
pedido de suspensão de conteúdo negativo.
A finalidade da suspensão, é a de evitar a
consolidação de actos irreversíveis. Tendo em conta a idoneidade que os actos
aparentemente negativos possuem, para produzirem efeitos inovadores, são
susceptíveis de serem suspensos.
Nestes Termos, conclui-se que os actos normativos que produzam imediatamente os seus efeitos,
sem intermediação de qualquer acto de aplicação, podem ser suspensos com efeito
circunscrito ao caso de quem a requerer.
Da mesma forma, todo o tipo de Providências Cautelares
podem ser requeridas e adoptadas pela justiça administrativa, desde que
adequadas a assegurar a utilidade da sentença a produzir no processo principal.
5. O artigo 128.º, n.º 1,
do CPTA, é a sede normativa do reconhecimento de algo contrário ao Interesse Público,
é a chamada “suspensão automática do acto administrativo”, que foi herdada da
anterior Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. Conforme esta norma,
sendo requerida junto dos tribunais administrativos, a suspensão de eficácia de
determinado acto administrativo, e uma vez recebido o duplicado do respectivo
requerimento, a Administração não pode iniciar ou prosseguir a correspondente
execução (é o designado efeito suspensivo automático), a menos que, no prazo de
15 dias, emita aquela resolução fundamentada, na qual apresenta as razões pelas
quais o efeito suspensivo automático não deve manter-se, por ser gravemente
prejudicial, para o Interesse Público.
De acordo com o CPTA, o
artigo 128.º, n.º 1, passa a dispor que: “Quando seja requerida a suspensão de
eficácia de um ato administrativo, a entidade requerida, uma vez citada no âmbito
do processo cautelar, não pode, salvo em estado de necessidade, iniciar ou
prosseguir a execução, devendo impedir, com urgência, que os serviços
competentes ou os beneficiários do ato procedam ou continuem a proceder à
execução”.
O que pode suceder então,
nos termos do artigo 128.º, n.º 2, do CPTA, é que a entidade requerida e os
beneficiários do acto, podem requerer ao Juiz cautelar o levantamento do efeito
previsto, no número anterior, alegando que o diferimento da execução do acto,
seria gravemente prejudicial para o Interesse Público. Ou poderia conduzir a
consequências lesivas e claramente desproporcionadas para outros interesses
envolvidos, havendo lugar, na decisão, à aplicação do critério previsto no n.º
2 do artigo 120º. Sabendo
que, o CPTA mantém o chamado efeito suspensivo automático decorrente da
notificação do requerimento de suspensão de eficácia à entidade requerida:
i) Tal efeito constitui a entidade requerida
no dever de não iniciar ou de não prosseguir na execução do acto a suspender,
impedindo que o façam os serviços competentes ou os respectivos beneficiários,
se os houver, a menos que, se verifique uma situação de estado de necessidade,
ou o Juiz venha a deferir o requerimento que agora substitui a resolução
fundamentada;
ii) A resolução
fundamentada de grave prejudicialidade para o Interesse Público na suspensão
automática do acto administrativo, dá lugar a um mero requerimento ao Juiz,
pretendendo-se que dependa de uma efectiva decisão deste, quanto à manutenção
ou levantamento do efeito suspensivo automático.
iii) Esta última decisão
obedece a uma metodologia de ponderação assente na proporcionalidade de interesses
envolvidos, que consiste numa “ponderação de danos” (artigo 128.º, n.º 2, parte
final, do CPTA).
iv) O requerimento do
levantamento do efeito suspensivo automático, não está sujeito ao prazo de 15
dias após notificação do requerimento de suspensão de eficácia, de que a
administração dispõe para a emissão da resolução fundamentada (artigo 128.º,
n.º 1, do CPTA).
Pode ser apresentado a todo
o tempo, com o limite lógico, mas não expresso, do momento do trânsito em julgado
da decisão sobre a própria Providência.
O artigo 128.º do CPTA
autonomiza dois incidentes distintos, ambos “processados nos Autos do processo
cautelar, sendo, em qualquer deles, a outra parte ouvida pelo prazo de cinco
dias e, em seguida, o incidente concluso ao Juiz, com a maior urgência, para
decisão no prazo de 5 dias” (n.º 4): Em caso de execução indevida do acto
administrativo (no caso de não ter sido requerido o levantamento do efeito
suspensivo automático, ou, porque tendo-o sido, o mesmo foi indeferido pelo
tribunal), pode o interessado “requerer ao Juiz a adopção das providências
necessárias, para impedir ou fazer cessar a execução e, quando possível,
restabelecer provisoriamente a situação anterior, podendo haver lugar à
imposição de sanção pecuniária compulsória, nos termos do artigo 169.º, sem
prejuízo da eventual responsabilidade civil, disciplinar e criminal que ao caso
possa corresponder” (n.º 3).
6. Quanto ao artigo 131º,
(na relação com a suspensão de eficácia de actos administrativos) estabelece
que “Quando reconheça a existência de uma situação de especial urgência, o Juiz,
no despacho liminar, pode, a pedido do requerente ou a título oficioso decretar
provisoriamente a Providência requerida ou aquela que julge mais adequada,
seguindo o processo cautelar os subsequentes termos dos artigos 117.º e
seguintes”.
De acordo com o artigo
131.º, n.º 4, do CPTA, quando haja lugar a decretamento provisório, o mesmo “é
notificado de imediato às pessoas e entidades que o devam cumprir, sendo
aplicável o disposto nos n.ºs 3 a 5 do artigo 128.º”. Trata-se de uma
disposição de articulação, que se conjuga com o disposto no artigo 128.º, n.º
6, do CPTA.
7. Ao dar início a um
processo judicial de suspensão de eficácia de acto administrativo, pela
apresentação do respectivo requerimento junto de um tribunal administrativo, “o
particular requerente assume, dinamicamente, um papel fiel da balança da
separação de poderes”[2]:
é da sua iniciativa processual, que resulta a submissão do Juízo jurídico administrativo,
formalizado no acto administrativo, tomado por certo poder do Estado a tomar
por outro poder do Estado – o poder judicial.
Para além disto, o requerente da suspensão de eficácia pode, até ao trânsito em julgado do processo cautelar, contestar os fundamentos de tal resolução, pugnando pela inexistência ou não verificação da “grave prejudicialidade para o interesse público” na execução ou na prossecução na execução do acto administrativo que a autoridade administrativa alegara, o que, a aceitar-se, equivale a execução indevida (como quando falte a resolução), e determina a declaração de ineficácia dos respectivos actos de execução.
“Este é o paradigma que o PRCPTA pretende
alterar, e com potencialidades radicais, à luz da letra das modificações ao
artigo 128.º Ao substituir a resolução fundamentada por um requerimento ao juiz
para levantamento do efeito suspensivo automático a decidir de acordo com o
método de ponderação previsto na sua parte final, o artigo 128.º, n.º 2, do
PRCPTA elimina um dos grandes momentos de suporte da autotutela administrativa
no ordenamento jurídico português. Com efeito, o que até aqui não carecia –
rectius, não podia ser objecto – de um juízo (judicial) material, passa a estar
estritamente dependente dele, pois a administração deixa de reconhecer a grave
prejudicialidade para o interesse público na não execução do acto ou na
sustação da sua execução, para passar a requerer ou peticionar esse mesmo
reconhecimento”. [3]
[1] Rui
Guerra Fonseca, “A Suspensão de Eficácia de Actos Administrativos no Projecto
de Revisão do Código de Processos nos Tribunais Administrativos”, E-pública-
Revista Eletrónica de Direito Público, nº2 2014, pág.14
[2] Rui
Guerra Fonseca, “A Suspensão de Eficácia de Actos Administrativos no Projecto
de Revisão do Código de Processos nos Tribunais Administrativos”, E-pública-
Revista Eletrónica de Direito Público, nº2 2014, pág.15
[3] Rui
Guerra Fonseca, “A Suspensão de Eficácia de Actos Administrativos no Projecto
de Revisão do Código de Processos nos Tribunais Administrativos”, E-pública-
Revista Eletrónica de Direito Público, nº2 2014, pág.20
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