Contencioso Pré-Contratual
A revisão do Código de Processo dos
Tribunais Administrativos (adiante CPTA) e outros diplomas que contêm
disposições em matéria de Contencioso Administrativo, teve como objetivo efetuar
a revisão de diplomas legais que concretizam a Reforma do Contencioso
Administrativo, nomeadamente o Código de Processo dos Tribunais Administrativos
e o Código de Procedimento Administrativo (adiante CPA), introduzindo alguns
aperfeiçoamentos e promover o aprofundamento de tal reforma.
Com a revisão, efetuou-se alterações
ao nível da unificação das formas de processo principal não urgente - ação
administrativa comum e especial – numa única ação administrativa, aperfeiçoou-se o regime da impugnação de normas administrativas, procedeu-se a
modificações ao nível de matéria cautelar, novidades pontuais em matéria de
representação da Administração Pública e a adaptação do regime do CPTA ao
Código de Processo Civil, entre outras que foram objetivos fundamentais para a
evolução natural que se sentiu no âmbito do Contencioso Administrativo.
Por conseguinte, uma das novidades
mais significativas que o Anteprojeto apresenta é a previsão de um novo tipo de
processo urgente, denominado “procedimento em massa” estando consagrado nos
artigos 36º nº1, 97º e 99º do CPTA, tratando-se de num novo tipo de processo
urgente que corre nos Tribunais Administrativos.
Este novo processo de massa urgente
consubstancia-se num pedido contencioso apresentado por um interessado
insatisfeito que se refira a um concurso pessoal, de recrutamento para a
Administração Pública ou de realização de provas em que os concorrentes ou
participantes tenham sido em número superior a vinte. Este processo assim
configurado é urgente, tendo prazos e mecanismos destinados a assegurar uma
resolução mais célere do litígio.
O objetivo da introdução deste novo
tipo de processo urgente divide-se em três.
Em primeiro lugar, visou-se adaptar
o contencioso administrativo ao fenómeno da litigância de massa, nomeadamente
ao fenómeno de múltiplos processos que se referem ao mesmo tema ou problema.
Em segundo lugar, pretendeu-se criar
condições para proporcionar decisões judiciais mais céleres.
Por fim, também parece evidente o
propósito de se garantir um grau mais elevado de tratamento igual paras as
situações iguais e de promover a uniformidade jurisprudencial relativamente a
casos em que é analisada questões materiais idênticas.
Por conseguinte, o Projeto de
Revisão do CPTA, como não poderia deixar de ser contempla diversas propostas de
alteração ao regime do contencioso pré-contratual, consagrado nos artigos 100º
a 103º do CPTA. Esta matéria sofre uma forte influência do Direito da União
Europeia, e com a revisão tentou-se
adequar a disciplina legal em conformidade com a Diretiva nº 2007/66/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Dezembro de 2007.
Em análise às modificações
introduzidas após a Revisão do CPTA, podemos agrupar as alterações em tópicos
obedecendo à seguinte sequência: Âmbito, Prazo, Pedidos, Legitimidade, Tramitação,
Mecanismos destinados a assegurar a utilidade da sentença e por fim, Mecanismos
de reparação caso a sentença tenha perdido efeito útil.
Analisarei alguns pontos mais
importantes em seguida.
1)
Âmbito
O
Contencioso Pré-Contratual, na sua nova redação do artigo 100º nº1 do CPTA, passa
ser o processo através do qual serão dirimidos os litígios surgidos aquando da
“formação de contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras
públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens
imóveis e de aquisição de serviços”. Com esta nova redação, os contratos de
concessão de serviços públicos passam, também, a estar abrangidos pelo
contencioso pré-contratual, matéria que já tinha sido anteriormente discutida e
que agora passa a não oferecer dúvidas, sendo esta também, uma das maiores
novidades de nova redação do artigo em causa.
Na redação anterior, o artigo aludia
a “prestação de serviços, sendo que com a revisão do artigo passou-se a
designar “aquisição de serviços” e em vez de “fornecimento de bens” passou-se a
denominar como contratos de “aquisição ou locação de bens móveis”. Com estas
alterações na terminologia, pretendeu-se um aperfeiçamento formal, que mesmo
não estritamente necessário, ainda assim são de registo positivo.
Por conseguinte, podemos concluir
que com esta extensão, o âmbito de aplicação do contencioso pré-contratual
passou a abranger quase todos os contratos cuja formação está sujeita à
disciplina procedimental prevista da Parte II do Código de Contratos Públicos.
Tratando-se de processos urgentes –
como ressalva no artigo 100º nº1 na nova redação do CPTA, qualquer alargamento
do seu âmbito deve ser previamente ponderado, em obediência ao conhecido adágio
“onde tudo é urgente, nada é urgente”[1].
É de referir que por sua vez, parte da doutrina tem salientado justamente a
excepcionalidade do contencioso pré-contratual e os inconvenientes práticos da sobrecarga dos Tribunais Administrativos com um número elevado de processos
urgentes, que devido ao alargamento do âmbito da aplicação deste tipo de
processo têm aumento significativamente o número de processos urgente.
Por sua vez, o prof Dr. Marco
Caldeira afirma estar no “lado” da doutrina que, embora consciente
das consequências práticas da extensão do âmbito de aplicação do contencioso
pré-contratual, faz prevalecer o desiderato de uniformização da disciplina
contenciosa sobre os receios de congestionamento dos Tribunais Administrativos,
sendo que estes receios, na opinião do referido professor, devem ser
relativizados, na medida em que o artigo 100º nº1 já abarcava a maior parte dos
litígios com natureza urgente, tendo sempre se antevido residual.[2]
2)
Prazo
O
artigo 101º do CPTA, continua a consagrar que os processos do contencioso
pré-contratual devem ser intentados no prazo de um mês. O artigo prevê que
“(…)devem ser intentados no prazo de um mês, por qualquer pessoa ou entidade
com legitimidade nos termos gerais, sendo aplicável à contagem do prazo o
disposto no nº3 do 58º e nos artigos 59º e 60º.”[3].
Deixou-se de fazer referência ao termo inicial da contagem desse prazo – a
notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, a data do
conhecimento do acto – como se lia na redação anterior do referido artigo,
tendo-se apenas remetido para os artigos 58º 59º e 60º do CPTA, de onde resulta
tal solução. Com esta remissão, clarificou-se também as figuras do justo
impedimento e do erro desculpável que se
aplicam neste âmbito.
Relativamente ao prazo, deixou-se de
esclarecer um ponto de diz respeito à aplicação do prazo de um mês aos actos
nulos. A jurisprudência tem-se inclinado para a resposta afirmativa e de a lei
substantiva parecer ter vindo posteriormente corroborar esta solução. Porém, ao
manter a fixação do prazo de um mês, nos mesmos termos do regime anteriormente
vigente, sem especificar se o prazo se aplicaria também aos actos nulos, o
Projeto manteve assim a incerteza.
Por conseguinte, o Projeto de
Revisão do CPTA introduz em sede de impugnação de normas procedimentais, uma
alteração que, na opinião do prof. Dr. Marco Caldeira[4] apesar de ser positiva, abre campo para discussões.
O artigo 103º da nova redação, vem prever que o pedido de declaração de
ilegalidade das normas contidas nos documentos conformadores do procedimento
pré-contratual “pode ser deduzido durante a pendência do procedimento a que os
documentos em causa se referem”[5].
Isto significa que, enquanto o procedimento pré-contratual não tiver terminado,
a ilegalidade de qualquer das suas normas pode ser posta em causa em sede
judicial, pondo em questão o momento em que o procedimento se encontra
“pendente” para efeitos da possibilidade de impugnar as normas procedimentais;
o términus do procedimento é marcado pela decisão de adjudicação, pela
celebração do contrato, ou por qualquer outro momento intermédio? De acordo com
este entendimento, não se trata de saber se o interessado tem de impugnar as
normais procedimentais no prazo de um mês após a adjudicação – trata-se no
entanto, de dizer que, no próprio momento em que o interessado é notificado da
decisão de adjudicação, se preclude a sua possibilidade de impugnar as normas
procedimentais. Na opinião do prof. Dr. Marco Caldeira[6] a solução mesmo não parecendo muito lógica resulta
pela redação do 103º nº3 que, no entanto, deveria ser alterada de modo a
esclarecer qual o acto final do procedimento para este efeito, e se o termo do
prazo para impugnação das normas procedimentais é ditado pela notificação desse
acto final ou se coincide com o termo do prazo de um mês para impugnar
autonomamente esse acto, podendo, como resulta na última parte do preceito em
análise, o interessado cumular na mesma ação os dois pedidos impugnatórios, o
da norma e o do acto.
Por conseguinte, a referência a
legitimidade no artigo 101º nada acrescenta ao preceito, tendo-se que concluir
por o prazo de um mês ser único, não variando consoante o autor seja ou não
parte legitima no litígio que desencadeia.
3)
Pedidos
Quanto
aos pedidos formuláveis em sede de contencioso pré-contratual, consta afirmar
que com a revisão, o artigo 100º passa a apresentar algumas novidades. Vejamos.
Na versão anterior do artigo 100º
nº1 do CPTA estávamos perante um procedimento essencialmente impugnatório,
sendo que com a revisão passou-se a estar perante um processo de impugnação ou
de condenação à prática de actos administrativos relativos à formação dos
contratos já identificados no primeiro ponto.
Para efeitos deste artigo
consideram-se actos administrativos “os actos praticados por quaisquer
entidades adjudicantes ao abrigo de regras de contratação pública”, tal como
consagra o nº2 do artigo 100º.
Por conseguinte, na redação do
artigo 103º nº1 no contencioso pré-contratual continua a poder ser formulados
os pedidos de “declaração de ilegalidade de disposições contidas no programa do
concurso, no caderno de encargos ou em qualquer outro documento conformador do
procedimento de formação de contrato, designadamente com fundamento na
ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras que constem
desses documentos”[7].
Por fim, consta referir que o novo
CPTA vem esclarecer que no contencioso pré-contratual “é possível a cumulação
de pedidos”, caso em que o disposto no artigo 102º deverá sofrer as adaptações
que se revelem necessárias.
O pedido de declaração de
ilegalidade de normas contidas em documentos conformadores do procedimento
pré-contratual pode ser cumulado com o pedido de impugnação de acto
administrativo de aplicação das determinações contidas nos referidos
documentos, tal como consagra o nº3 do artigo 103º, isto sem prejuízo de tais
actos poderem ser impugnados autonomamente, ou seja com fundamento na
ilegalidade das normas procedimentais aplicadas mas sem que tais normas sejam
elas mesmas, diretamente impugnadas, tal como consagra o nº3 do artigo 103º.
4)
Legitimidade
Quanto
à legitimidade também existem alterações a assinalar no novo CPTA; isto é,
quanto à legitimidade, para através do contencioso pré-contratual, impugnar
actos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de formação de
contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de
concessão de serviços públicos, de aquisição de bens móveis e de aquisição de serviços,
esta é aferida, como já referi, nos termos gerais, tal como consagra o artigo
101º, o que significa que será parte legítima para a dedução do pedido
impugnatório “Quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal,
designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente
protegidos”[8]. Por sua vez, a partir
do artigo 68º nº1 al. a) terá legitimidade para pedir a condenação da entidade
adjudicante à prática do acto devido, nomeadamente, “Quem alegue ser titular de
um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse acto.”[9]
Por conseguinte, relativamente à
legitimidade, o Projeto de Revisão veio fazer, ainda que de certa maneira de forma inconsciente, com que a legitimidade para a impugnação de normas
procedimentais, à luz da redação do artigo 103º nº2, sejas mais do que apenas distinta da
legitimidade em geral para impugnar actos administrativos, mas também mais
restrita do que esta.
5)Tramitação
Em relação à tramitação, a mesma
está consagrada no artigo 102º, sendo que no seu nº1 remete para a tramitação
estabelecida no capítulo III do título II, ou seja para o capítulo relativo à
Marcha do Processo consagrado nos artigos 78º e seguintes.
Com esta remissão podemos concluir
que a redação deste artigo tentou defenir o contencioso pré-contratual como uma
“espécie de ação administrativa especial
urgente”[10] ou seja uma ação
administrativa especial com tramitação acelerada com prazo de propositura mais
curto. Com isto, podemos fazer o reparo de que a urgência não se basta com o
mero encurtamento do prazo de propositura da ação, antes reclama também uma
redução das fases processuais.
Por conseguinte, tendo em atenção a
tramitação prevista nos artigos 78º e seguintes, a ação começa igualmente com a
apresentação da petição inicial em Tribunal, tal como consagra o nº1 do
referido artigo, após o que serão o réu e os contra-interessados citados para
contestar - 81º nº1 - no prazo de 20
dias - 102º nº3 al.a) - e depois da eventual intervenção do Ministério Público
- 85º nº1 - o processo seguirá posteriomente para a fase do saneamento e
instrução - 87º a 90º - dispondo o juíz de 10 dias para decidir a causa ou
submeter o processo a julgamento, tal como consagra o nº3 alínea b) do artigo
102º.[11]
Em conclusão podemos afirmar que o
contencioso pré-contratual é uma espécie
de ação administrativa urgente, tal como consagra o artigo 97º nº1 alínea c),
sendo que o processo urgente foi criado no ordenamento jurídico português pelo
Decreto-Lei nº134/98 de 15 de Maio, transpondo a Diretiva “Recursos”[12], motivo pelo qual o respectivo âmbito
de aplicação ficou desde o início indexado aos tipos contratuais que são objeto
de regulação europeia.
A revisão de diplomas como o
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do Código de Processo dos
Tribunais Administrativos, tiveram como especial objetivo o reforço da garantia
do princípio da tutela judicial efetiva dos cidadãos perante a Administração e
a aproximação ao Direito Processual Civil.
Relativamente ao nível do
Contencioso Pré-Contratual, as alterações centram-se especialmente quanto ao
âmbito de aplicação do processo urgente previsto nos artigos 100º e seguintes
do CPTA e o prazo para intentar ações no âmbito desse meio processual.
Por conseguinte, cumpre agora fazer
uma síntese das principais modificações que constam no actual CPTA que já foram
apresentadas supra.
Em primeiro lugar, houve um duplo
alargamento do âmbito de aplicação do processo urgente do contencioso
pré-contratual no sentido de incluir não apenas ações impugnatórias de atos mas
também ações de condenação à pratica de ato devido e de integrar os atos
administrativos relativos à formação de contratos de concessão de serviços, que
não constavam da versão anterior do artigo 100º do CPTA.
Em segundo lugar, clarificou-se a
possibilidade de proceder à cumulação de pedidos, tal como consagra o nº3 do
artigo 100º do CPTA.
Em terceiro lugar, quanto ao prazo
introduziu-se no artigo 101º uma remissão para os nºs 3 e 4 do artigo 58º, bem
como para os artigos 59º e 60º do CPTA.
Em quarto lugar, passou-se a regular
os processos de impugnação do programa e demais documentos conformadores do
procedimento pré-contratual, colmatando uma lacuna que existia na anterior
redação deste artigo.
Por fim, introduziu-se dois novos
preceitos – os artigos 103º-A e o 103º-B – que foram transpostos por influência
da Diretiva “Recurso” – Diretiva nº89/665/CEE, do Conselho, de 21 de Dezembro –
vindo associar à impugnação dos atos de adjudicação um efeito suspensivo
automático e criar um regime inovador para a adoção de medidas provisórias no
âmbito do contencioso pré-contratual urgente.
Resta agora referir, que na opinião
da prof. Dra. Alexandra Leitão[13],
o Projeto de Revisão do CPTA, no que respeita o Contencioso Pré-Contratual, nomeadamente
no artigo 101º continua a suscitar algumas dúvidas no que respeita ao prazo
aplicável à propositura de ações pelo Ministério Público, a aplicabilidade do
nº4 do artigo 58º e por fim, a sujeição ao disposto no artigo 60º em caso de
notificação ou publicação deficientes, sendo que quanto a estas questões o Anteprojeto
de Revisão resolveu pela inclusão no preceito de uma remissão quer para o nº 4
do artigo 58º que pelo artigo 60º do CPTA, como referido supra.
Por conseguinte, podemos concluir
que a instituição de um processo urgente a nível do contencioso pré-contratual
tem como efeito consagrar uma solução que em tempo útil, viabilize a obtenção
de uma decisão judicial de mérito que permita articular o interesse substancial
dos concorrentes em contratar com a Administração com o interesse desta no
andamento normal e célere do procedimento pré-contratual. A ideia de processos
principais urgente, caracterizados pela sua celeridade ou prioridade, radica na
convicção de que determinadas questões ou tipos de questões, em função de
determinadas circunstâncias próprias, devem ou têm de obter, quando ao respectivo
mérito, uma resolução definitiva pela via judicial num tempo curto,
configurando a Lei, como processos urgentes determinados processos principais,
isto é, processos que visam a pronúncia de sentenças de mérito, onde a cognição
seja tendencialmente plena, mas com uma tramitação acelerada ou simplificada,
tendo em consideração a natureza dos direitos ou dos bens jurídicos protegidos.
Bibliografia:
CALDEIRA, Marco
Novidades no domínio do contencioso pré-contratual, in O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em Debate, pags. 149-178, 2004, AAFDL, Coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão;
LEITÃO, Alexandra
O novo Contencioso pré-contratual: em especial, o âmbito de aplicação e o prazo de propositura da ação, in O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em Debate, pags. 179-197, 2004, AAFDL, Coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão;
SILVEIRA, João Tiago
O Processo de massa urgente na revisão do CPTA, in O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em Debate, pags. 103-125, 2004, AAFDL, Coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão;
ALMEIDA, Mário Aroso de,
Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013, pág.340 e ss.
_________________________
[1]Cfr. pág.154 in
O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e
do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em Debate, pags. 149-178, 2004, AAFDL, Coord. Carla
Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão;
[2]Cfr. pág.155 in
O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e
do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em Debate, pags. 149-178, 2004, AAFDL, Coord. Carla
Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão;
[3]Cfr. artigo 101º do CPTA;
[4]Cfr. pág.158 in
O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e
do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em Debate, pags. 149-178, 2004, AAFDL, Coord. Carla
Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão;
[5]Cfr. artigo 103º nº3 do CPTA;
[6] Cfr. pág.159 in
O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e
do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em Debate, pags. 149-178, 2004, AAFDL, Coord. Carla
Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão;
[7]Cfr. artigo 103º nº1 do CPTA;
[8]Cfr. artigo 55º nº1 al.a);
[9]Cfr. artigo 68º nº1 al.a);
[10]Cfr. pág.168 in O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em
Debate, pags. 149-178, 2004, AAFDL,
Coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão;
[11]Cfr. artigos 78º a 96º do CPTA;
[12]Cfr. Diretiva do Conselho, nº89/665/CEE
de 21 de Dezembro;
[13]Cfr. pág.197 in O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em
Debate, pags. 149-178, 2004, AAFDL,
Coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão.
Margarida Cavaleiro Amaral
Aluna nº23451
Subturma 2
Sem comentários:
Enviar um comentário