A figura dos contra-interessados está
presente no art.º 57º CPTA, como sendo aqueles a quem “o provimento do processo
impugnatória possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na
manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação
material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”. O
art.º 68, nº 2 molda a figura nos mesmos termos, embora a adapte à ação de
condenação à prática do ato devido.
O nosso contencioso administrativo já
não se preocupa apenas com a legalidade dos atos. Passámos esse crivo e
conseguimos tutelar a situação jurídica dos particulares. Isso traz
consequências em relação a esta problemática, porque, a admitir que as
situações jurídicas substantivas não são estritamente relativas e que afetam,
não só os principais interessados, mas também todo um vasto campo de potenciais
afetados, então temos de admitir que deve haver uma correspondência processual
que as tutele. E é aqui que entram os contra-interessados. Como nos avisa o professor
Vasco Pereira da Silva, “(temos) de considerar como sujeitos das ligações
administrativas outros privados que não apenas aqueles a quem são aplicáveis
normas ordinárias de cariz indiscutivelmente subjetivo, ou que são os imediatos
destinatários de atos administrativos.” [i]
O professor Vieira de Andrade num
entender constitucionalista de relação de relação jurídica administrativa
entende que esta compreende “as relações jurídicas que corresponde ao exercício
da função administrativa, entendida em sentido material”[ii] Embora daqui não se possa retirar uma ilação direta
do apoio de uma multilateralidade da relação jurídica administrativa, podemos,
no entanto, utilizar este pensamento como ponto de partida, ou seja, se a
relação jurídica administrativa é o reflexo de uma atuação material da
administração, agindo naquilo que é a sua função, temos então de admitir que pelo
menos duas partes existem (administração e particular; administração e
administração; particular e particular quando munidos de poderes públicos). A questão
que logicamente se seguiria era a de saber se poderiam então haver casos com
mais do que duas partes. Acho, contudo, que é mais real perguntar: quando é que
só existem casos com duas partes? Penso ser de notória evidência que, dada a
administração que temos hoje em dia - com infraestruturas que abarcam
indeterminável número de particulares, com meios que permitem, que outro
indefinível montante de sujeitos seja tocado pelas suas atuações e com um
alcance normativo que supera as dezenas e as centenas e que ultrapassa na maior
das vezes os milhares de indivíduos – as relações jurídicas que surgem no seio
da atividade administrativa são na sua maioria multilaterais.
Estas considerações questionam-nos
acerca do papel dos contra-interessados. Podemos dizer que são uma realidade
que interessa ao processo, por dois motivos de maior importância. O primeiro
motivo consiste na consequência da sua falta de menção e o segundo é relativo
ao aproveitamento da sentença.
Relativamente ao primeiro motivo é de
referir que a menção dos contra-interessados é requisito de aptidão da petição
inicial – art.º 78, nº 2, alínea a), e art.º 80, nº 1, alínea b) – e que a
falta (referente ao art.º 78) da mesma consiste num fundamento de exceção
dilatória por ilegitimidade – art.º 89, nº 4, alínea e). Esta perceção da
consequência da falta de menção direciona-nos, à partida, para um caminho em
que a figura dos contra-interessados aparenta ter relevo jurídico. Falta
descortinar qual.
O segundo motivo é de ordem prática e
joga com a relevância do processo no seu todo. Como sabemos, uma das
caraterísticas do processo é suscetibilidade de execução das sentenças, porque
não admitir isso seria, no limite, admitir que toda a máquina jurisdicional por
detrás do Direito Administrativo seria meramente formal e que o princípio da
tutela jurisdicional efetiva não teria consagração não teria nenhum suporte
material que o tornasse algo mais do que apenas “lei morta”. Aqui entram os
contra-interessados, com um papel de maior relevo, porque a sua correta menção leva
à impossibilidade de alguma parte se poder opor à execução de uma sentença.
Contrariamente, se algum dos contra-interessados tiver escapado à menção
obrigatória prevista no art.º 78, nº 2, alínea a), então o seguimento lógico de
uma sentença, que é a sua execução, fica limitada à “inoposição” daquele que tinha um interesse contrário ao do autor e
que ficou prejudicado com o provimento da ação que este propôs. Num paralelismo
futebolístico distorcido, podemos dizer que é condição para a manutenção do
resultado final, que ambas as equipas entrem em campo com onze jogadores e não
que se defrontem onze contra um apenas.
Deste
multilateralismo e da análise da lei retiram-se considerações.
Primeiro que os contra-interessados
são parte, ou tal consequência não estava prevista no CPTA. Este pensamento é
corroborado pelo professor Vieira de Andrade, que afirma que a lei confere a
estes sujeitos, um estatuto de parte, “conferindo-lhes poderes (…) de
contestar, o de alegar, ou de se opor à dispensa de alegações, o de requerer
providências cautelares e o de recorrer”. O professor vai ainda mais longe,
assegurando que “os contra-interessados devem, em princípio, considerar-se incluídos
quando a lei se refere, sem mais, às partes – por exemplo, nos artigos 95º
(limites da decisão), 120, nº 3 e 121º (direito de audiência no âmbito dos
processos cautelares, entre outros”.[iii]
No entanto, há que ter em conta que
os contra-interessados, por motivos de economia e de gestão processual e até
por razões de ordem prática como sendo o caso de: ao autor é impossível a identificação
de todos sujeitos que sejam, potencialmente parte da situação que quer levar a
tribunal. Daí que talvez o critério para se saber quem é e não é
contra-interessado, não deve ser o do art.º 57, que está pensado numa ótica
restrita e que admite que os contra-interessados são aqueles que, no fundo,
estão “contra” o autor, mas sim um critério de prevalência da ação, ou seja: do
ponto de vista do autor (porque é ele que tem interesse em demandar) quem é que
se pode opor à execução da sentença? Se assim for, vai existir sempre uma
sobreposição de contra-interessados, ou seja, aqueles que poderiam suscitar
questões de existência de uma exceção dilatória seriam também aqueles que
poderiam opor-se à execução da sentença.
Estamos
a falar, no fundo, de um direito de acesso à justiça e da tutela desse direito
através da figura dos contra-interessados, porque, como diz o professor Vieira
de Andrade: “(nas) relações jurídicas multipolares, a verdadeira contradição
processual não se verifica entre o autor e a administração, mas entre o autor e
os contra-interessados” Sendo eles parte
do processo, significa então que tinham uma ligação jurídica com a situação jurídica
em causa, ou seja, significa que as suas esferas tocavam no conteúdo da causa,
o que significa que uma alteração da situação iria certamente afetar direitos
seus e expetativas legalmente protegidos. Penso que por detrás da realidade dos
contra-interessados se pode retirar uma espinha dorsal fixa pelo princípio da
tutela jurisdicional efetiva e que a negação de qualidade enquanto parte a
estes sujeitos seria desprovê-los do sustento do seu esqueleto.
[i] SILVA, Vasco Pereira da, O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição (2013),
Coimbra, Almedina, pág. 282
[ii] ANDRADE, Vieira de, A Justiça
Administrativa – lições, 14ª edição (2015), Coimbra, Almedina, pág.
48
[iii] ANDRADE, Vieira de, A Justiça
Administrativa – lições, 14ª edição (2015), Coimbra, Almedina, pág.
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José Quintas
nº 23526
Subturma 2
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